Псарев Г.Ю.,
докторант Донецкого государственного университета управления
ПРИНЦИПЫ РАСПРЕДЕЛЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ
МЕЖДУ РЕГИОНАЛЬНЫМИ ВЛАСТЯМИ
И МЕСТНЫМ САМОУПРАВЛЕНИЕМ
Каждый раз, наблюдая за безрезультатными
попытками отечественной власти создать рациональную систему управления,
учитывающую региональные особенности страны, возникает мысль найти удачный
пример решения аналогичной проблемы и положить его в основу построения системы
управления региональным развитием Украины.
Особенность Украины заключается в том, что
она имеет унитарную систему управления, различные по полномочиям и
экономическим возможностям регионы, а так же — языковые и религиозные проблемы.
Наиболее близкой по этим параметрам к Украине является Испания. Если рассмотреть опыт Испании в создании
рациональной системы управления, учитывающей ее региональные особенности [1],
то можно будет сформулировать основные принципы решения аналогичной проблемы
для Украины.
Испания — унитарное государство и
региональные власти имеют широкие полномочия. Рассмотрим как в ней распределены
сферы ответственности.
В Испании есть национальное правительство
(в рамках централизованной администрации), региональные правительства, имеющие
право исполнительной власти, региональные парламенты и местные администрации, у
которых свой круг полномочий. Кроме того, в провинции Аликанте есть
провинциальный совет, который сотрудничает с местными властями по вопросам
развития инфраструктуры и т.д. Ведется совместная работа и по сбору налогов.
Собираются налоги для 140 городских советов, входящих в провинцию. Ставки
местных налогов муниципальные власти определяют сами. Кроме того, они получают
финансирование от регионального правительства, но деньги, как правило,
выделяются на конкретные цели: предоставление каких-либо услуг или
реализацию какого-то
инфраструктурного проекта.
Изменилась коренным образом так же и система местного
самоуправления. При диктатуре Франко, Испания была централизованным
государством. В ней было только два уровня власти — национальный и местный.
85-87% бюджетных средств уходили в центр и только 15% оставались на местах. За
последние 40 лет выкристаллизовалась новая система власти, в которой появился
региональный уровень. Ему отходит 35% всех денег. После смерти генералиссимуса
Франко страна начала развиваться впечатляющими темпами.
Распределение собранных налогов между
центром и местными самоуправлениями выглядит следующим образом.
Местные администрации собирают налоги на
транспорт, на недвижимость, сборы на содержание водопровода и канализации,
налог на экономическую деятельность. Это основные налоги. Они в структуре
местных бюджетов занимают около 50%. Муниципальные власти могут делегировать
соответствующие полномочия провинциальной администрации. Так, в провинции
Аликанте 140 из 141 города поручили собирать налоги Агентству SUMA. Часто им
переводятся деньги даже заранее. Сбор местных налогов муниципалитеты оплачивают
в размере 2,5-3% от общей собранной суммы. Такая схема облегчает жизнь местным
властям, поскольку самостоятельно собирать налоги для них очень дорого и
хлопотно. Кроме того, организации, подобные Агентству, эффективнее работают. Им
удается собирать деньги по 95-96% счетов.
В Украине многие регионы жалуются на то,
что слишком большая доля налоговых поступлений направляется в Киев, откуда деньги
неравномерно перераспределяются на места. В Испании эта картина выглядит иначе.
Примерно 50% средств госбюджета
принадлежат национальному правительству, 35% — это расходы региональных
правительств на год и только 15% этих денег находятся в распоряжении местных
администраций. На протяжении последних лет в стране ведется широкая дискуссия
на тему финансовой самостоятельности местных органов власти. Это обусловлено
тем, что они делают большую работу, поскольку находятся ближе всего к людям, и
предоставляют много услуг, на которые нужны деньги.
Велика роль богатых областей в дотировании
менее развитых регионов. Обеспечивать достаточное финансирование всех регионов
— задача национального правительства. Какие-то деньги региональные
правительства получают за счет налогов, но этого мало. Проблема в том, чтобы
финансирование из центра было адекватно нуждам региона. В целом схема такова:
правительство получает деньги из богатейших регионов и пытается равномерно
распределить дотации между беднейшими областями. Богатые регионы недовольны
таким перераспределением, но оно необходимо.
Как и в Украине, в Испании существует
проблема депрессивных регионов. Она решается так же оригинальным образом.
Для достижения благополучия на
определенной территории нужно создавать рабочие места, бороться с безработицей.
Прямые субсидии здесь не годятся: необходимо учить людей ловить рыбу, а не
давать им уже пойманную. В провинции Аликанте 1,7 млн. жителей, почти 1,2 млн.
домов, 1,15 млн. автомобилей и 132 тыс. предприятий. Совместно с крупнейшим
региональным сберегательным банком Caja Mediterraneo проводится оценка
провинции, ведется поиск сфер, в которых ярче всего может проявиться ее
конкурентоспособность. Это обусловлено тем, что, в современном мире
перемещаются не только рабочая сила, но и средства производства. То есть, завод
можно перенести, например, из Испании в Китай. Единственное, что нельзя
переместить, — это территория. Поэтому, в Испании, ведется работа над
повышением ее конкурентоспособности и производительности.
Особенный интерес для нас представляет
привлечение инвестиций в развитие депрессивных регионов в момент мирового
финансового кризиса.
Кризис всегда несет множество проблем. Когда экономика
останавливается и прекращается рост, появляется возможность обдумать ситуацию и
повысить конкурентоспособность страны. В
Испании, в результате кризиса, объемы строительства уменьшились на 80%
по сравнению с прошлогодним показателем. Продажи новых автомобилей — более чем
на 25%. Объем налоговых сборов по сравнению с планом снизился на 2 % (с
прошлогодних 91% до 89%). Тем не менее, в Испании считается, что это хорошее
время для поиска новых возможностей в стране в целом и в провинциях в
частности. Через год-два кризис окончится, поэтому там уже сейчас думают о
будущем.
Представляет так же интерес практика
испанского руководства повышать конкурентоспособность страны за счет урезания
социальных прав и гарантий в условиях экономического кризиса. Этим же путем
решило идти большинство украинских предприятий. Подходы испанских специалистов
базируются на следующем.
Существует разница между социальными
правами и условиями работы. Считается, что права трудовых коллективов должны
соблюдаться несмотря ни на что, даже во время кризиса. А вот условия работы
могут быть предметом обсуждения. Если снизится производительность, рабочие
получат меньше денег, а если рабочие будут недовольны, производительность будет
снижаться. Поэтому, рекомендуется постоянно вести переговоры. В ходе этих
переговоров обсуждается: можно ли заставлять людей перерабатывать или лучше
нанять дополнительных людей. В целом, профсоюзы могут согласиться даже на
ухудшение условий. Все зависит от ситуации.
Украина, как и Испания, формально
унитарна, но имеет в своем составе автономное образование. Для нас так же будет
интересно, как Испании удается поддерживать баланс, удерживая регионы от
центробежных тенденций.
На протяжении последних 30 лет в Испании
последовательно расширяются полномочия региональных и местных администраций.
Некоторые считают, что это ведет к неоправданному удорожанию государственного
аппарата. Но благодаря децентрализации удалось улучшить качество услуг,
предоставляемых населению. Чем ближе к людям орган, оказывающий какие-либо
услуги, тем выше качество этих услуг.
Например, местные власти отвечают за
уборку улиц, за работу полиции, пожарных отделений и многие другие услуги.
Региональные правительства занимаются здравоохранением, образованием,
инфраструктурой, дорогами. Это не предел совершенства, но нынешняя система
управления обеспечивает баланс между полномочиями разных уровней власти. Хотя
дискуссия о перераспределении полномочий продолжается.
Языковая политика в Испании проводится так
же оригинальным образом. В провинции Аликанте официальными являются два языка —
испанский и валенсийский, но это не проблема. А вот в некоторых других регионах
испаноязычное население не согласно с политикой региональных властей, и часто
это перерастает в политическую проблему (испанский (кастильский) язык имеет
официальный статус на всей территории страны. Кроме него, в отдельных регионах
таким же статусом пользуются баскский (в Стране басков и Наварре), каталанский
(в Каталонии и на Балеарских островах), валенсийский (в Валенсии; иногда
относится к диалекту каталанского), галисийский (в Галисии), аранский (в
Каталонии). Для большинства жителей иноязычных провинций испанский, таким
образом, не является родным языком.
Известно так же, что в двух регионах Испании — Каталонии и Стране басков
— население стремится к независимости (баскский национализм уходит корнями в
XIX в.; последние 50 лет вооруженную борьбу ведет организация ЭТА (“Баскская
родина и свобода”). Сегодня 60% испанских басков поддерживают идею
самоопределения, а 25% — идею независимости от Испании. Зажиточная автономная
область Каталония также имеет давние традиции борьбы за независимость: несмотря
на некоторый спад сепаратистских настроений, и сейчас идею независимости
поддерживают 13,5% каталонцев, а 17,5% выступают за расширение автономии. —
Ред.). Но в той же Каталонии сепаратистские партии набирают на выборах 10%
голосов. Это значит, что большинство населения выступает за развитие своих
культуры и языка, а не за раскол страны. В Стране басков процент сепаратистов
больше, возможно, на уровне 50%. Но, несмотря, на это серьезная возможность
дезинтеграции страны не существует.
Вступление Испании в Евросоюз повлияло на отношения внутри страны
— между центром, регионами, провинциями и муниципалитетами. Но уровень этого
влияния не отразился на социальной обстановке в стране. Это обусловлено
следующими причинами.
Децентрализованная административная
система отвечает духу перемен, происходящих в других странах ЕС. На протяжении
многих лет Брюссель финансово помогал развивать и укреплять самостоятельность
регионов Испании. Сейчас приоритеты изменились, объемы помощи Испании уменьшились,
потому что в ней гораздо сильнее нуждаются новые члены ЕС — страны Восточной Европы. Власти
страны с пониманием относятся к этому.
Смена правительств в Испании практически
не влияет на отношения между центром и регионами. Как правило, соглашения,
достигнутые национальным и региональными правительствами, не зависят от смены
национального правительства. Даже если новое правительство захочет пересмотреть
отношения с регионами на это должны согласиться все региональные администрации.
Отношения строятся на долгосрочной основе.
В Испании существует единая
общенациональная система социального страхования. Однако, в провинции Аликанте,
был создан дополнительный фонд для служащих провинции, помимо общего стандарта.
Дело в том, что в провинции есть 67 городов с населением менее 2 тыс. человек.
Такие маленькие общины не могут обеспечить своим муниципальным служащим
прибавку к пенсии, поэтому был открыт фонд, из которого выделяются средства для
обеспечения дополнительных выплат служащим провинции. Он пополняется за счет
ежемесячных взносов членов фонда (EUR25-30). Кроме того, какую-то сумму может
перечислять местная администрация.
В середине 1980-х годов, во время
предыдущего экономического кризиса, система социального обеспечения не
гарантировала гражданам спокойного будущего. С тех пор численность населения
значительно увеличилась, экономика быстро росла, и беспокоиться было не о чем.
В провинцию приезжали работать иностранцы. Они платили налоги, за счет которых
наполнялись фонды социального страхования. В последние годы эта проблема не
поднималась. Сейчас, во время кризиса, эту проблему еще предстоит решать.
Анализ практики создания системы
управления региональным развитием Испании, имеющей аналогичные с Украиной
административно-территориальное устройство и социально-экономические проблемы,
позволяет сформулировать общие принципы разделения полномочий между
региональными властями и местными самоуправлениями.
Страна, с не эффективным централизованным
бюрократическим аппаратом, сепаратистскими движениями и расколотым обществом, с
проблемой отношений центра и регионов, с центробежными тенденциями в
поликультурной и многоязычной сферах, может снять имеющиеся противоречия путем
реализации следующих принципов:
- проведение взвешенной региональной
политики центрального руководства;
- усложнения
административно-территориального устройства страны;
- признания всего спектра “гуманитарных”
прав меньшинств;
- передачи полномочий от центра в регионы.
ЛИТЕРАТУРА
Хосе Лопес Гарридо, Кризис — хорошее время
для поиска новых возможностей // Бизнес, 47/24. 11.08