Економіка/Фінансові відносини

Шевченко В.В., аспірант

Донецький національний університет економіки і торгівлі імені Михайла Туган-Барановського, Україна

Проблемні аспекти визначення контрольних повноважень Рахункової палати України в бюджетній сфері

Бюджетна сфера України долає наслідки системної економічної кризи і поступово відчуває вплив започаткування економічного зростання, спричиненого насамперед сприятливою кон'юнктурою зовнішніх ринків та низькою базою порівняння, а також пожвавленням внутрішнього попиту.

Рахункова палата України є незалежним органом зовнішнього фінансово-економічного контролю в державі, який здійснює контрольно-аналітичну та експертну діяльність, забезпечуючи єдину систему контролю за виконанням державного бюджету і бюджетів державних цільових фондів. Це передбачає проведення цілісного та взаємопов'язаного комплексу контрольно-аналітичних і експертних заходів.

Статтею 98 Конституції України визначено: «Контроль за використанням коштів Державного бюджету України від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата». Саме таку редакцію цієї статті було поновлено рішенням Конституційного Суду України від 30.09.2010 № 20-рп/2010, результатом якого став перехід України від парламентсько-президентської до президентсько-парламентської республіки [1].

Рахункова палата таким чином втратила повноваження в частині контролю за надходженням коштів до Державного бюджету України. А це вкрай негативно позначається на глибині та якості парламентського контролю державних фінансів, інструментом якого є Рахункова палата, позбавляє суспільство повної, прозорої та об'єктивної інформації щодо стану національної економіки, виконання державного бюджету.

Діючий конституційний статус Рахункової палати України суперечить визнаним у світі керівним принципам аудиту державних фінансів.

Відповідно ст. 20 Лімської декларації Вищий орган контролю державних фінансів повинен мати повноваження щодо максимально широкого контролю за надходженням податків та з цією метою мати доступ до податкових декларацій та документів. Контроль за надходженням податків це, передусім, контроль законності та правильності [2]. Проте Вищий орган контролю державних фінансів повинен також оцінювати економічну ефективність та організацію системи адміністрування податків, виконання плану надходжень доходів та у разі потреби надавати відповідні пропозиції до законодавчого органу.

На відміну від поширеної не тільки в Європі, але і у світі, практики Рахункова палата України, як вищий орган фінансового контролю, не має повноважень опікуватись контролем за формуванням дохідної частини бюджету. Така ситуація не співвідноситься зі стандартами EUROSAI та INTOSAI, особливо в умовах боротьби з корупцією.

Утім за визнанням міжнародної спільноти вищих органів фінансового контролю, Рахункова палата України за рівнем системи своєї діяльності, методики та методології стала однією з провідних контрольно-аналітичних інституцій Європи. Це підтверджено в рамках роботи VIII Конгресу EUROSAI, що відбувся в м. Лісабоні, Португальська Республіка. Роботу Рахункової палати України як очільника спеціальної групи EUROSAI з аудиту коштів, виділених на попередження та ліквідацію наслідків катастроф, було високо оцінено та прийнято резолюцію щодо подовження її мандата на наступний трирічний період до 2014 р.

Система контролю Рахунковою палатою бюджетного процесу передбачає безперервний трирічний цикл контролю за формуванням та виконанням бюджетів кожного фінансового року, що реалізується на трьох послідовних стадіях: попередній контроль проекту бюджету, поточний контроль виконання бюджету та подальший контроль виконання бюджету. Комплекс заходів, що провадяться в рамках попереднього, поточного та подальшого контролю, суттєво доповнюється тематичними контрольними та аналітичними заходами, які здійснюються відповідно до плану роботи Колегії Рахункової палати.

Рахунковою палатою у 2011 р. здійснювався контроль бюджетів трьох років: 2012 р. (на стадії формування проекту бюджету), 2011 р. (в ході поточного виконання) та 2010 р. (виконаного бюджету). Бюджети кожного фінансового року перебувають на одному з етапів трирічного циклу [3].

Державний бюджет у 2010 р. не виконано як за доходами, так і за видатками. Доходи державного бюджету становили 240,6 млрд. грн., що на 8,6 млрд. грн., або 3,5 %, менше плану. Порівняно з 2009 роком, доходи державного бюджету зросли на 30,9 млрд. грн., або 14,7 %. Зменшення визначених законом доходів державного бюджету свідчило про їх нереальність, нестабільність бази оподаткування та низький рівень адміністрування податків та зборів. Видатки державного бюджету проведені в сумі 303,6 млрд. грн., при плані 324,8 млрд. грн., або 93,5 %. Порівняно з 2009 роком, видатки державного бюджету зросли на 61,2 млрд. грн., або 25,2 %.

Норми Податкового та Бюджетного кодексів, що набрали чинності з початку 2011 р., сприяли збільшенню доходів державного бюджету та обсягів відшкодування платникам податку на додану вартість, проте сума залишків невідшкодованого податку у звітному періоді зросла.

За експертною оцінкою Рахункової палати щодо виконання Державного бюджету України за дев'ять місяців 2011 р., приріст реального валового внутрішнього продукту становив 5,4 % і перевищив як показник за відповідний період 2010 р., так і врахований при затвердженні державного бюджету. Однак приріст доходів населення уповільнився, а заборгованість із виплати заробітної плати практично не зменшилася. При цьому майже дві третини заборгованості з виплати заробітної плати перед працівниками економічно активних підприємств виникло у звітному році.

Рахунковою палатою, відповідно до частини першої статті 39 Бюджетного кодексу України, частини третьої статті 156 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України», пунктів 8 і 9 статі 7 та частини першої статті 27 Закону України «Про Рахункову палату» здійснюється аналіз та експертиза законопроектів про Державний бюджет України.

Аналіз та експертиза проекту Закону України «Про Державний бюджет України на 2012 рік», проведені Рахунковою палатою, встановили наявність резервів надходжень окремих платежів державного бюджету на суму 4 млрд. грн., зокрема власних надходжень бюджетних установ - 1 млрд. грн. Також пропонувалося здійснити перерозподіл коштів між загальним та спеціальним фондом державного бюджету на суму 524,5 млн. грн. У законопроекті було передбачено затвердити видатки державного бюджету в сумі 361 млрд. 585,9 млн. грн., у тому числі загального фонду — 314 млрд. 881 млн. грн., спеціального - 46 млрд. 704,9 млн. грн. За результатами проведеної експертизи пропонувалося перерозподілити як необґрунтовано заплановані видатки на загальну суму 4 млрд. 49,8 млн. грн.

Таким чином, поновлення контрольних функцій Рахункової палати за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням дасть змогу зробити парламентський контроль повноцінним з охопленням всього бюджетного процесу.

Література

1. Ластовка O.A. Конституційна реформа 2010 року: внесення змін та їх значення / О.А. Ластовка // Наше право. – 2011. - №1. – Ч.1. – С.15-16.

2. Лімська декларація керівних принципів аудиту державних фінансів [Електронний ресурс]. - Режим доступу: <http://www.ac-rada.gov.ua/control/main/uk/publish/article/140217?cat_id=32836>

3. Звіт Рахункової палати України за 2011 р. – Київ, 2012. – Режим доступу: http://www.ac-rada.gov.ua/doccatalog/document/16740480/Zvit_2011.pdf