К.полит.н. Голубева В.Л.

Саратовский государственный технический университет имени Гагарина Ю.А., Россия

Роль политических институтов в системе безопасности туристской деятельности

Политические институты играют определяющую роль в деле развития туризма в стране, к ним можно отнести государство, парламент, президента, органы законодательной, исполнительной и судебной властей, союзы и ассоциации и.т.д., представляющих политические интересы групп и социальных общностей, составляющих общество. В системе организации туристской деятельности различные политические институты занимают центральное место, координируя деятельность всех остальных субъектов туристского процесса.

Во время совершения путешествия турист оказывается в центре взаимосвязанных элементов туристской системы, включающей различные структурные образования – индустрия туризма и гостеприимства (отели, предприятия питания, транспортные организации, экскурсионные бюро и т.п.) и законодательные аспекты, диктуемые национальной туристской политикой принимающего сообщества (визовые, таможенные, санитарные формальности). Следовательно, мы можем обозначить туристскую деятельность как некую структуру, состоящую из трех основных элементов:

- деятельность специализированных организаций по предоставлению и организации туристских услуг и товаров;

- занятие туризмом, отдыхом, экскурсиями, досугом и т.п.;

- проявление социальной политики государства, профсоюзов, предприятий в целях реализации прав граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий.

Графически схема взаимодействия всех элементов в организации туристской деятельности можно представить следующим образом (Рис. 1).

Рис. 1. Схема взаимодействия субъектов туристской деятельности

Государство, признавая туризм одной из приоритетных отраслей экономики Российской Федерации, содействует развитию туризма, определяет и поддерживает его приоритетные направления, осуществляет поддержку и защиту российских туристов и туристских организаций. Представляется, что государственное регулирование не может и не должно заменять собой рынок. Это лишь дополнение к рыночным механизмам, призванное скорректировать их недостатки. Необходимость в более активном государственном регулировании туризма, чем в развитых зарубежных странах, обусловлена неблагоприятными условиями вступления России в эпоху глобализации. И перед государством стоит задача – обеспечить подъем туристской индустрии России до такого уровня развития, при котором она станет конкурентоспособной без экстраординарных мер поддержки.

В ведомстве Администрации Президента РФ находятся общие вопросы координации и отдельные наиболее актуальные вопросы развития туризма, относящиеся к компетенции советника Президента РФ, так и вопросы, относящиеся к компетенции отдельных структурных подразделений Администрации Президента, например, участие в международных туристских выставках и т.д. Президент РФ определяет направления и принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в государстве. Он руководит органами и силами по обеспечению безопасности, возглавляет Совет Безопасности – конституционный орган, осуществляющий разработку основных направлений стратегии обеспечения безопасности государства, подготовку предложений и оперативных решений по предотвращению чрезвычайных ситуаций, которые могут повлечь существенные социально-политические, экономические, военные, экологические и иные последствия, а также по ликвидации этих последствий.

Среди мер, направленных на обеспечение безопасности туристов, законодательством предусмотрены обязанности Правительства РФ определять специализированные службы, которые должны оказывать помощь туристам, терпящим бедствие на территории страны. Указанная обязанность возложена на Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

В России федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление, межотраслевую и межрегиональную координацию в сфере туризма постоянно меняются. За десятилетний период в России произведено, по меньшей мере, десять преобразований федерального органа власти, ответственного за развитие туризма [1]. Сейчас ведущая роль принадлежит Федеральному агентству по туризму при Министерстве культуры Российской Федерации. На агентство возложены следующие основные функции:

- определение приоритетных направлений государственного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации;

- информирование в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания;

- осуществление продвижения туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках;

- проведение конкурсов и заключение государственных контрактов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг, на проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд в сфере туризма;

- создание представительств за пределами Российской Федерации в сфере туризма [2].

Согласно Закону о туристской деятельности, государственное регулирование туристской деятельности в Российской Федерации осуществляется путем:

- определения приоритетных направлений развития туризма в Российской Федерации;

- нормативного правового регулирования в сфере туризма;

- разработки и реализации федеральных, отраслевых целевых и региональных программ развития туризма;

- содействия в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках;

- защиты прав и интересов туристов, обеспечения их безопасности;

- содействия кадровому обеспечению в сфере туризма;

- развития научных исследований в сфере туризма;

- стандартизации и классификации объектов туристской индустрии;

- формирования и ведения единого федерального реестра туроператоров;

- информационного обеспечения туризма;

- создания благоприятных условий для развития туристской индустрии;

- оказания государственных услуг в сфере туризма;

- взаимодействия с иностранными государствами и международными организациями в сфере туризма, в том числе через представительства федерального органа исполнительной власти в сфере туризма за пределами Российской Федерации [3].

Указанные направления реализации государственной политики утверждают туризм как перспективную отрасль экономики, охватывая, тем не менее, вопросы защиты прав и интересов туристов, обеспечения их безопасности.

Мировой опыт свидетельствует о необходимости и целесообразности разделения органов национальной туристской администрации (НТА) на две ветви, согласно их компетенциям. Одна из них должна заниматься только вопросами государственного регулирования: разработкой нормативно-правовой базы, ведением статистики, координацией деятельности туристских организаций на федеральном и региональном уровнях, а также осуществлять взаимодействие с иностранными государствами и международными организациями. Эти функции, по определению, выполняет федеральный орган исполнительной власти в сфере туризма – Федеральное агентство по туризму.

Вторая ветвь представлена ведомством или общественной организацией общегосударственного значения, которое может входить в состав НТА, но не являться само по себе органом управления. В его компетенцию входят все вопросы, связанные с маркетингом национального туристского продукта на мировом туристском рынке, то есть создание положительного имиджа страны с целью привлечения иностранных туристов и инвесторов. На сегодняшний момент частично эти функции выполняет Российский союз туриндустрии (РСТ) – крупнейшее отраслевое объединение, в которое входят туроператоры, турагентства, гостиницы, санаторно-курортные объединения, транспортные, страховые, консалтинговые, IT-компании, учебные заведения, средства массовой информации, общественные и иные организации в сфере туризма. Основные задачи РСТ – создание в стране цивилизованного туристского рынка и повышение конкурентоспособности национального продукта и услуг в сфере туризма.

Национальные туристские администрации тесно взаимодействуют с местными органами власти и частным бизнесом. К этому ведет общая мировая тенденция уменьшения роли федеральной исполнительной власти в экономических процессах и сокращения государственных расходов. В результате возникают смешанные государственно-частные институты в области регулирования туризма, основная цель которых заключается в привлечении к выполнению государственных задач средств из частного сектора, поиске взаимовыгодных форм сотрудничества между органами управления различных уровней [4].

Опираясь на зарубежный опыт европейских государств, где туристская деятельность не является предметом непосредственного государственного управления можно сделать вывод, что эффективная государственная туристская политика может быть построена на взаимодействии государства и частной инициативы. Европейский Союз Резолюцией Совета директората по туризму при Европейской Комиссии (1998 г.) определил основные принципы государственного регулирования и поддержки туризма, включающие необходимость и целесообразность оценки экономических, культурных и экологических результатов функционирования туристской индустрии на всех уровнях; разработку соответствующих организационных, юридических и методологических условий осуществления туристской стратегии в соответствии с политикой устойчивого развития и местных инициатив и с целью предотвращения негативных последствий развития туризма; обеспечение участия гражданского общества, местных сообществ и коренного населения в развитии туризма, а также ряд других важных моментов [5].

Взаимодействие власти, бизнеса и общественных организаций можно определить как «социальное партнерство», термин, безусловно, новый и позаимствованный из Европы. Можно выделить три основные сферы:

- развитие власти (стратегическое планирование в сфере туризма, бюджет и финансирование приоритетных отраслей, антикризисные программы и антимонопольная политика и др.);

- развитие туристских предприятий (повышение качества и уровня безопасности туруслуг, обучение персонала, инвестиции и др.);

- развитие местных сообществ (туристская инфраструктура, социальная сфера, экология и т.п.) [6].

Подобное взаимодействие заинтересованных структур всегда являлось предметом особого интереса ученых и исследователей, но пока что не приобрело возможности практической реализации, в частности, из-за отсутствия разработанных и закрепленных механизмов социального партнерства на федеральном и региональном уровнях.

В рамках международной туристской деятельности национальная система безопасности туризма тесно сопряжена с международной системой безопасности, она в обязательном порядке включает в себя субъекты обеспечения безопасности туризма, в том числе федеральный орган исполнительной власти как основной элемент.

Следует заметить, что в России нет единой государственной структуры, ответственной за координацию всех аспектов безопасности туризма, однако необходимость существования такого органа власти очевидна, что объясняется спецификой туристской деятельности и природой потенциальных рисков. На данный момент эта функция распределена среди многих субъектов обеспечения безопасности. Хотя еще в 2004 г. в специализированной туристской литературе стали появляться публикации о возможности создания такой структуры, которая бы координировала развитие и эффективную деятельность системы безопасности туризма в государстве. И только в апреле 2009 г. было официально объявлено о подготовке к созданию Совета по безопасности туризма в структуре Ростуризма, начата проработка правовой базы деятельности совета, основной целью которого будет разработка рекомендаций по реализации государственной политики в области безопасности туризма, в частности, экстремального. В официальном заявлении заместителя руководителя ведомства в основные функции совета предполагается включить сбор статистики по количеству несчастных случаев, произошедших с российскими туристами [7].

Как мы видим, вопросы безопасности имеют ключевое значение для правительств, поскольку во всех странах мирового сообщества именно государство является гарантом безопасности своих граждан. В условиях нестабильной политической и экономической ситуации на международной арене, а также в связи с увеличением террористической активности правительства стремятся по-новому взглянуть на роль и функции государства в сфере обеспечения безопасности, а также обеспечить эффективное взаимодействие политических структур, туристского бизнеса и общественных организаций, представляющих политические интересы общества.

Литература:

1. Абрамова Т.В. Актуальные вопросы государственной политики Российской Федерации в сфере туризма / Т.В. Абрамова, Ю.А. Барзыкин, Е.Л Писаревский // Туризм: право и экономика. – 2004. – № 4(7).

2. Постановление Правительства РФ «Положение о Федеральном агентстве по туризму» от 31.12.04 № 901.

3. Федеральный закон «Об основах Туристской деятельности в Российской Федерации» от 24.11.96 № 132-ФЗ.

4. Jeffries D. Governments and tourism / David Jeffries. – Oxford, Butterworth-Heinemann, 2007.

5. Гаагская декларация по туризму от 14 апреля 1989 г. Принята Межпарламентской конференцией по туризму: Гаага 10-14 апреля 1989 г. // Международный туризм: правовые акты. – М., 2000.

6. Handszun H. Safety and security as a fundamental issue: risk management and partnership / H. Handszun // UNWTO portal: http://unwto.org/publish/hhandszun9.

7. Чичкина С. В России создается Совет по безопасности туризма / С. Чичкина // Rata-news ежедневная электронная газета Российского союза туриндустрии. http://www.ratanews.ru/news/news_20022009_2.stm.