Магдилов
М.М.- доц. кафедры теории государства и права ДГУ
К вопросу о
контрольно- надзорной ветви власти в России.
Важной проблемой практического осуществления принципа
разделения властей в Российской Федерации является вопрос о месте в системе видов
государственной власти контрольно-надзорных органов. В настоящее время в
качестве таких органов могут быть названы: прокуратура, Счетная палата,
Уполномоченный по правам человека[1].
Рассмотрение данного вопроса в проблеме соотношения законодательной и исполнительной
властей определяется тем, что законодательно они причислены к исполнительной
ветви власти.
Критерием объединения перечисленных и, на первый
взгляд, разнородных органов служит наличие у них контрольно-надзорных функций,
которые для данных органов власти являются основными. С одной стороны, говорить
о контрольной ветви власти сложно, так как разнородность рассматриваемой группы
органов не позволяет обнаружить их единства и иерархии; налицо лишь
определенная функциональная направленность. С другой стороны, неприемлем
исчерпывающий перечень субъектов власти в ч. 1 ст. 11 Конституции Российской
Федерации, не учитывающий контрольно-надзорные и иные органы государственной
власти (Центральная избирательная комиссия, Центральный банк), не вписывающиеся
ни в одну из общепризнанных ветвей власти[2].
Попытка свести всю государственную машину к строго определенному количеству
органов власти не отвечает развитию общественных отношений. Например,
догматический подход авторов Конституции к пониманию принципа разделения
властей и количеству ветвей государственной власти привел к тому, что статья о
прокуратуре оказалась в главе «Судебная власть» при том, что, согласно
Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации», она является органом
исполнительной власти. Очевидно, что вместе с эволюцией общественной жизни
изменяются и совершенствуются виды и направления государственной деятельности[3].
Трактовка разделения властей как разграничения функций трех типов
государственных органов, тем или иным способом сдерживающих друг друга, в
настоящее время не охватывает многообразия элементов в системе государственных
органов[4].
Во многих странах существует система специальных
органов государственного контроля, которые независимы от любой
другой ветви власти и составляют так называемую контрольную власть.
Выделение ее в самостоятельную ветвь власти является обоснованным и с точки
зрения борьбы с коррупцией, которая складывается как одна из основных функций
для Российского государства, основания
для этого существуют.
И.С. Масликов считает Прокуратуру Российской Федерации
самодеятельным правовым институтом государства, не входящим ни в одну из ветвей
государственной власти и осуществляющим функции контроля за реализацией
предписаний всех ветвей власти путем надзора за точным исполнением нормативных
актов этими властями. И в то же время она является связующим звеном между ними,
действуя в интересах всех властей. Включение прокуратуры в структуру судебной
власти, по мнению И.С. Масликова, привело бы к нарушению баланса властей[5].
Вопрос этот пока остается открытым и, несмотря на признание за
прокуратурой Российской Федерации самостоятельного места в системе
государственных органов, тем не менее ст.129 Конституции Российской Федерации,
посвященная ей, входит в главу 7 "Судебная власть". Таким образом,
можно сказать, что процесс "отпочкования" новой ветви власти на
стадии завершения.
Прокуратуру Российской Федерации, Счётную
палату Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека в Российской
Федерации, при всех их различиях, помимо особого места в системе разделения
властей, объединяет функциональное единство. Они осуществляют функции контроля,
надзора, наблюдения. Надзор и контроль в той или иной мере осуществляется и
различными государственными органами. Конституционный надзор за
конституционностью законов и иных нормативных правовых актов осуществляется
судебным органом - Конституционным судом Российской Федерации (Комитет
конституционного надзора СССР был именно контрольно-надзорным, а не судебным
органом). Вышестоящие суды осуществляют в установленных процессуальных формах
судебный контроль за деятельностью нижестоящих судов. Контрольные полномочия
имеются и у исполнительных органов, они осуществляют контроль параллельно с
другими видами деятельности. Несколько шире межведомственный контроль,
осуществляемый некоторыми исполнительными органами и контрольными органами
Администрации Президента Российской Федерации. Однако сфера деятельности
ведомственного и межведомственного контроля ограничены исполнительной властью.
Законодательная власть организационно не приспособлена к осуществлению контроля
и надзора, а контроль и надзор исполнительной власти за ее же органами (а в
сферу надзора и контроля в первую очередь попадают исполнительные органы) не
всегда достаточно эффективен. Судебная власть, на наш взгляд, также не может
заменить государственный контроль и надзор, поскольку её деятельность по
устранению нарушений закона носит реактивный характер.
Прокуратура Российской Федерации
осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции
Российской Федерации и исполнением действующих на её территории законов.
Счётная палата Российской Федерации осуществляет контроль за исполнением
федерального бюджета. Уполномоченный по правам человека Российской Федерации
рассматривает жалобы граждан на решения, действия или бездействие
государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц,
государственных служащих. Эти государственные органы практически не имеют
нормотворческих и исполнительно-распорядительных полномочий, их
государственно-властные полномочия имеют надзорный и контрольный характер.
Вопрос о "контрольной власти"
является дискуссионным, но на наш взгляд, в России она находится в стадии
становления, и к ней можно отнести органы прокуратуры, органы финансового контроля и омбудсманов. Но
поскольку центральное место в системе российской "контрольной власти"
занимает прокуратура, а её основная функция
- надзор, а не контроль, то применительно к России её точнее будет
называть "контрольно-надзорной властью".
[1] См.: Чиркин В.Е.
Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4. - С. 10-18; Баглай М.В.
Конституционное право Российской Федерации. - М., 1998; Погосян Н.Д. Счетная
палата Российской Федерации. - М., 1998.
[2] См.: Чиркин В.Е.
Конституционное право: Россия и зарубежный опыт; Столяренко В.М. Центральный
банк — как орган государственной власти. - М., 1999.
[3] Столяренко В.М. Указ. соч.
- С. 43
[4] Николаев А. Проблемы реализации
принципа разделения властей в Конституции Российской Федерации // ПиЖ. 2000.
№25.
[5] Масликов И.С. Судебная
власть в государственном механизме Российской Федерации: Автореф. Дис. … канд.
юрид. наук. - М., 1997. - С.21.