Государственное управление/ 2.Современные технологии управления

Сметанин Р.В.

Донецкий государственный университет управления, Украина

Аспекты формирования принципов децентрализации государственного управления в Украине

Происходящие в Украинском обществе изменения, неоднозначность достигнутых результатов предполагают доктринальное переосмысление тех фундаментальных начал, которые выступают в качестве основы социального устройства. Поиск оптимальной для Украины модели организации властного пространства предполагает выявление как общих, так и специфических закономерностей, определяющих форму правления, форму государственного устройства и политический режим. Прежде всего речь должна идти о закономерностях, определяющих политико-правовые процессы централизации и децентрализации государственной власти в ее горизонтальном и вертикальном измерении.

Следует констатировать, что для нового (постреволюционного) этапа становления украинской государственности характерно не столько научно обоснованное, глубоко продуманное распределение государственно-властных полномочий между различными уровнями и институтами власти, сколько во многом субъективное, эмоционально порожденное «шараханье» из одной крайности в другую.

Полагаем, что одной из ключевых задач современной науки государственного управления является не одностороннее, а диалектическое обоснование наиболее адекватной для Украины степени централизации и децентрализации государственной власти и создание на этой основе оптимальной управленческой системы.

Децентрализацию можно определить как передачу ответственности за планирование, менеджмент и использование ресурсов от центрального правительства и его органов на более низкие уровни управления. Децентрализация тесно связана с понятием субсидиарности, которое предлагает передачу функций (или задач) на самые низкие уровни социального порядка, которые способны их выполнять [1]. Принцип субсидиарности – один из главнейших принципов эффективного местного самоуправления. Именно данный принцип положен в основу Европейской хартии Местного самоуправления.

Типы и формы децентрализации представлены на рис. 1. Выбор основного направления децентрализации государственной власти в Украине должен базироваться не на эмоциях, а на научной обоснованности целесообразности.

Удивительно, но в Украине не было проведено основательных национальных исследований для того, чтобы выяснить, действительно ли децентрализация политических институтов улучшает качество управления, то есть насколько более успешно органы управления будут справляются с поставленными задачами.

Прежде всего, различные типы и формы децентрализации оказывают разное влияние на качество управления. Во-вторых, – предполагаемые выгоды от децентрализации, как показывает мультивариантный анализ зарубежных кросс-национальных исследований, большей частью развеиваются. В-третьих, – исследования заставляют предположить, что не все из трех направлений децентрализации одинаково важны для улучшения качества управления. Фактически, хотя децентрализация оказывает положительный эффект на качество управления в богатых странах, в странах экономически неразвитых она, как показали исследования, обычно приводят к ухудшению качества управления [2]. Короче говоря, то, что Арон Шнейдер назвал «проводниками» и «разрушителями» децентрализации было бы неплохо рассмотреть в социо-экономическом и политическом контексте на Украине.

Конечно, эффективность управления измерить непросто. Вместо того, чтобы изобретать что-то новое, можно воспользоваться термином, разработанным специалистами Мирового Банка во главе с Кауфманом еще в 1999 году: «это представление о качестве оказания социальных услуг,

форма, когда в местные органы полностью передается ответственность и власть, ресурсы и источники доходов, что делает местные власти автономными и полностью независимыми

Рис. 1. Типы и формы децентрализации

качества бюрократии, компетентности гражданских служащих, независимости госслужащих от политического давления, доверия со стороны государства».

Главное, что нас должно интересовать, это зависимость степени децентрализации политических институтов страны от качества управления нею. Говоря о степени регионализации, мы должны, во-первых понимать, насколько население страны получит более качественное управление, а во-вторых, не путать данный процесс с «федерализацией» и «сепаратизмом».

Следует также отметить, что сравнение экономической эффективности централизованных и децентрализованных государств свидетельствует об экономических достижениях в тех странах, в которых значительная часть государственных задач решается на местном и региональном уровне.

Во-первых, рассматривать фискальную децентрализацию можно как процентное отношение расходов субнациональных органов управления к общим расходам на управление. В этом можно опираться на работу Арона Шнайдера. Чем выше этот процент – тем больше децентрализация.

Во-вторых, рассматривая административную децентрализацию как степень автономии, которой обладают субнациональные уровни управления в контроле над местными доходами. Чем выше процент местных доходов остается в распоряжении местных властей, тем выше уровень децентрализации.

Третье измерение децентрализации, – это политическая децентрализация, которую оценивают как меру «представленности» местных интересов на субнациональных уровнях управления.

Кроме гипотезы децентрализации, необходимо рассматривать три альтернативных объяснения качества управления. Первое из них, берущее свое начало из закона Вагнера (наличие позитивной связи между уровнем развития и величиной аппарата управления), это уровень социоэкономического развития страны.

Кроме того, рассмотрению должно подлежать влияние положения страны в международной экономике на качество управления. Как считают некоторые аналитики, интеграция страны в мировую экономику подрывает государство. Это означает, что эффективность управления может снижаться под влиянием глобализации. Есть и противоположные мнения. Национальные исследования должны проверить данные гипотезы.

Наконец, гипотеза влияния типа политического режима предполагает, что демократические режимы имеют более высокое качество управления, чем авторитарные, которая так же должна получить свою оценку.

Для того, чтобы понять влияние децентрализации, следует обратить особое внимание на различные типы децентрализации и более того, найти новые точные индикаторы, отражающие ее влияние на качество управления. Для этого нужно найти ответы на такие вопросы: как политическая децентрализация влияет на продуктивность и эффективность управления; положительно ли фискальная децентрализация влияет на эффективность и на продуктивность управления; играет ли особую роль административная децентрализация на качество управления?

Планы по децентрализации должны быть стратегическими для государства, а не предписанными заранее. Децентрализация должна быть гибким процессом, в котором необходимо учитывать возможность появления всяческих неожиданностей. Для успеха процесса необходимо комплексное исследование проблем децентрализации, доктринальное переосмысление тех фундаментальных начал, которые выступают в качестве основы социального устройства государства. Широкое участие граждан и всех заинтересованных сторон – это еще один ключевой момент. Кроме того, важно понимать, что не все функции управления стоит переводить на места. Исходя из принципа субсидиарности, функции управления стоит переводить вниз, если это крайне важно для достижения поставленных целей и есть гарантии эффективного их выполнения и повышения качества управления.

Литература:

1. Robertson Work, UNDP. Децентрализация: мировой обзор / http://www.undp.org/governance/docs/DLGUD_Pub_overview-decentralisation-worldwide-paper.pdf

2. Дуайер К.О., Зиблатт Д. Делает ли децентрализация управление более сильным и эффективным? / http://www.gov.harvard.edu/faculty/dziblatt/cv.pdf

Сметанин Роман Викторович

магистр государственного управления

аспирант Донецкого государственного университета управления

кон.тел. 8-050-548-88-61 e-mail: taisia2001@ukr.net

Адрес получения сборника: ул. Ленина 5а, п. Старомихайловка, Марьинский р-н., Донецкая обл., 85635