Право/8. Конституционное право

Нурмаханова И.Г.

Менеджер по правовым вопросам, АО «Ренессанс Капитал Казахстан»,

г. Алматы, Республика Казахстан

Некоторые аспекты совершенствования порядка осуществления права законодательной инициативы

В постсоветских странах опыт конституционного права внесения, обсуждения и последующего принятия законопроектов представительными органами не столь уж и велик. В советский период законодательная инициатива во многом носила формальный характер, так как была направлена на легитимизацию конституционными средствами партийных решений. Тогда было неважно, кто вносит тот или иной законопроект, ибо последний был заранее «обречен» на принятие.

За годы независимого и суверенного развития законодательный процесс в постсоветских странах весьма и весьма активизировался. В то же время выяснилось, что отсутствие традиций многолетней законотворческой практики, существующая неопределенность в регламентации законотворческого процесса, пробелы или отсутствие специальных нормативных актов – регуляторов основных этапов законодательного процесса, существенно затрудняют работу законодателей. В итоге – на выходе – имеем тот непреложный факт, что «реализация законов» по-прежнему остается слабейшим участком юридической сферы постсоветских обществ. В этой связи трудно не согласится с мнением российского правоведа В.М. Сырых, который считает, что наличие негативных последствий следует считать обязательным признаком законотворческой ошибки [1, с. 389], а отсюда встает уже другая проблема – проблема качества подготовки законопроекта субъектом права законодательной инициативы [2].

Ведь не секрет, что «Эффективность и результативность законотворческой деятельности … во многом обусловлены важнейшей и стартовой стадией законодательной процесса – законодательной инициативы, субъекты и порядок реализации которой предопределяют своевременность, согласованность и качество законодательного массива» [3, с. 15].

В современной научной литературе имеется ряд работ, где дается определение понятий: «законодательная инициатива», «субъект законодательной инициативы», «субъект права законодательной инициативы» и др. Так в работе А.В. Кочеткова под правом законодательной инициативы понимается: законодательно установленная возможность компетентных субъектов вносить проекты законов…, а также предложений об их издании, изменении, отмене в законодательном органе…, т.е. право инициировать законодательный процесс [4, с. 59]. Немного отличную от этого дефиницию дает И.И. Шувалов, который предлагает считать правом законодательной инициативы гарантированную Конституцией Российской Федерации возможность вносить в Государственную Думу проекты законов, подлежащие обязательному рассмотрению на её заседаниях [5, с. 19].

В работе С.В. Бошно определяется комплекс правомочий субъекта права законодательной инициативы, включающий в себя: 1) возможность внести проект закона по любому вопросу (с учетом ограничений, установленных для судебных органов) в законодательный орган; 2) возможность требовать рассмотрения своей инициативы в законодательном органе и принимать участие в обсуждении проекта, в том числе давать пояснения по его содержанию; 3) возможность отозвать проект [6, с. 14].

Соответственно, проблема реализации права законодательной инициативы, по мнению А.Г. Орловой, должна включать в себя не только определение форм, средств и порядка реализации данного права, но и правовые средства его обеспечения [7, с. 304].

Однако, главным недостатком указанных дефиниций, по мнению А.И. Абрамовой, является то, что основной акцент в них делается на праве внесения проекта в законодательный орган, тогда как определение понятия «права законодательной инициативы» с необходимостью должно включать в себя корреспондирующую определяемому праву обязанность государства (в данном случае в лице законодательного органа) всеми возможными способами создавать условия осуществления этого права [8, с. 12].

Помимо всего прочего ряд авторов (А.И. Абрамова [9], А.В. Кудряшов [10] и др.) обращает внимание на отсутствие нормативно закрепленной единой терминологии, и в частности, отсутствие легального определения «субъект права законодательной инициативы» и его параллельное употребление с терминами «субъект законодательной инициативы» [11, с. 19] или «субъект нормотворческой деятельности» [12].

Все сказанное говорит о необходимости анализа понятия и содержания права законодательной инициативы, видов и правового статуса субъектов права законодательной инициативы в контексте законов о нормативных правовых актах (в том числе о реализации права законодательной инициативы, порядке рассмотрения и принятия законов и пр.), внутри которых представляется необходимым рассмотреть вопрос о законодательном урегулировании отношений, связанных с реализацией права законодательной инициативы.

Круг вышеперечисленных проблем, на наш взгляд может быть реализован исходя из предпосылки, о необходимости дать в законодательстве легальное определение таких понятий как: «законодательная инициатива», «право законодательной инициативы», «субъект права законодательной инициативы» и др. Хотя понятие «законодательной инициативы» (и его производных) достаточно широко используется в научно-практической литературе и давно употребляется в законотворческой практике, но на сегодняшний день отсутствует юридически легальная дефиниция этого понятия, его существенных свойств, элементов содержания и пр.

Практика законодательной деятельности постсоветских государств показала, что существуют два пути решения вопроса о регламентации законотворческой деятельности органов государственной власти. Первый из них связан с принятием единого акта, например, так называемого «закона о законах». Второй – с принятием ряда законов, в которых будут регламентированы конкретные стадии законодательного процесса, например, «О порядке реализации права законодательной инициативы» (на манер испанского Органического закона 8/1984 от 26 марта 1984 г. о народной законодательной инициативе [13]), которые условно можно назвать российским и белорусским вариантами решения проблемы.

В российском варианте делалась попытка определения понятия «законодательной инициативы» посредством законодательных норм, прописанных в законопроекте «О порядке реализации права законодательной инициативы» (подготовленном по инициативе Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности созданной в соответствии с Указом Президента РФ [14] при участии сотрудников ИЗиСП – Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ). В этом законопроекте под «законодательной инициативой» предлагалось понимать «гарантированную Конституцией Российской Федерации возможность вносить в Государственную Думу проекты федеральных законов» [8, с. 14]. (Попутно заметим, что названный законопроект «О порядке реализации права законодательной инициативы» – так и остался законопроектом, не став законом).

Белорусский вариант решения проблемы, по нашему мнению, представляется более продуктивным и жизнеспособным. Суть его состоит в том, что в действующую систему права Республики Беларусь встроено легальное определение понятия «законодательная инициатива» (и ее производных). Это наглядно видно из Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» [15], где в ст. 1 «Основные термины и понятия, применяемые в нормотворческой деятельности» прописано данное понятие. Согласно данному закону под «законодательной инициативой» понимается «официальное внесение субъектом, определенным Конституцией Республики Беларусь, проекта закона Республики Беларусь в законодательный орган».

Помимо дефиниции «законодательной инициативы» в этой же статье белорусского закона даны определения некоторых других, если можно так выразиться, родственных, но не тождественных ей понятий. Это таких понятий как «нормотворческая инициатива» (под которой понимается «официальное направление субъектом нормотворческой деятельности в нормотворческий орган (должностному лицу) проекта нормативного правового акта или мотивированного предложения о необходимости принятия (издания), изменения, дополнения, толкования, приостановления действия, признания утратившими силу, отмены нормативного правового акта либо его части»); и «субъект нормотворческой деятельности» (под которым понимаются «физические или юридические лица, принимающие участие в нормотворческой деятельности»). Далее отметим, что в белорусском варианте решения нашей проблемы, понятия «субъект нормотворческой инициативы» и «субъект права законодательной инициативы» нашли свое отражение в ст. 44-45 Главы 11 данного закона, а в ст. 46 прописан порядок осуществления законодательной инициативы субъектами права законодательной инициативы.

Помимо сказанного представляется необходимым легально определить: а) содержание права законодательной инициативы; б) правовую основу реализации права законодательной инициативы; в) принципы и формы реализации права законодательной инициативы; г) гарантии, порядок и условия реализации права законодательной инициативы.

Все сказанное подтверждает необходимость: во-первых, законодательного закрепление понятия «субъект права законодательной инициативы», под которым следует, на наш взгляд, понимает лицо или группу лиц, наделенных правом внесения в установленном порядке законопроекта в законодательный орган соответствующего уровня для рассмотрения на предмет возможности его принятия в качестве закона; во-вторых, определения правового статуса субъекта права законодательной инициативы с целью выявления теоретических и правовых основ взаимодействия субъектов права законодательной инициативы; в-третьих, законодательного закрепления форм, способов и пределов взаимодействия субъектов права законодательной инициативы и других участников законотворческого процесса; в-четвертых, говоря словами А.И. Абрамовой, – необходимость правовой регламентации вопросов реализации права законодательной инициативы и, прежде всего, их законодательного урегулирования, продиктована потребностью обеспечения и защиты этого права, его гарантированного использования [8, с. 21].

По нашему мнению это внесет не только ясность и стабильность в понимание указанного права, в механизм его функционирования, но и обеспечит полноту регламентации этого права среди других законотворческих процедур, что, в конечном счете, будет способствовать оптимизации деятельности и согласованности интересов субъектов права законодательной инициативы и других участников законотворческого процесса.

Литература:

1. Сырых В.М. Законотворческие ошибки: понятие, виды, пути выявления и исправления // Российское законодательство: проблемы и перспективы / Отв. ред. Л.А. Окуньков. – М.: БЕК, 1995. – С. 382-402.

2. Любимов А.П. Качество подготовки законопроекта субъектом права законодательной инициативы // Российская юстиция. 2006, № 2. – С. 47-52.

3. Безруков А.В. Законодательная инициатива: Проблемы реализации и взаимодействия законодателей // Конституционное и муниципальное право. 2008, № 10. – С. 15-18.

4. Кочетков А.В. Региональный законодательный процесс: Дис. … канд. юрид. наук. – Тамбов, 1999. – 247 c.

5. Шувалов И.И. Правительство Российской Федерации в законотворческом процессе: Дис. … канд. юрид. наук. – М., 2003. – 189 с.

6. Бошно С.В. Законодательная инициатива в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. – М., 1997. – 197 c.

7. Орлова А.Г. Реализация права законодательной инициативы в законодательной деятельности субъектов Российской Федерации // Парламентские процедуры: процедуры России и зарубежный опыт. Материалы научной конференции, Москва, 21-23 марта 2002 г. – М.: Изд-во МГУ, 2003. – С. 303-308.

8. Абрамова А.И. Право законодательной инициативы: проблемы обеспечения и защиты // Журнал российского права. 2006, N 3. С. 12-21.

9. Абрамова А.И. Законодательный процесс в Российской Федерации: проблемы и перспективы. Научно-практ. пособие. – М.: Юристъ, 2005. – 139 с.

10. Кудряшов А.В. Субъект законодательной инициативы или субъект права законодательной инициативы? // Юридическая мысль. 2006, № 7. – С. 105-106.

11. Кудряшов А.В. Правовые основы согласования воль и интересов субъектов права законодательной инициативы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. – М., 2008. – 26 с.

12. Закон Республики Беларусь N 361-З от 10 января 2000 г. «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2000, № 7. 2/136.

13. Ley orgánica 8/1984 del 26 de marzo de 1984 // Normas politicas de Espanа. – Madrid, 1988. P. 588.

14. Указ Президента Российской Федерации РФ N 24(Д) от 15 января 1998 г. «Об Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности» // Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 3, ст. 310.

15. Закон Республики Беларусь N 361-З от 10 января 2000 г. «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2000, № 7. 2/136.