Магдилов М.М.

К.ю.н.Доц.каф.

теории государства и права ДГУ

 

 Теоретико-правовые проблемы реализации принципа разделения властей в федеративном государстве

 

В основу государственного механизма федерации заложено разделение властных полномочий и компетенции как между двумя уровнями органов государственной власти, так и между органами законодательной, исполнительной и судебной власти федерации и субъектов, ее составляющих. Организационно-юридическая обособленность органов государственной власти федерации и ее субъектов не дает оснований рассматривать их как самодостаточные и независимые системы, а предполагает согласование действий между ними, взаимную поддержку и контроль, позволяющие сохранить баланс власти в рамках общей государственности. Федеральные органы власти, как и органы власти субъектов федерации, являются лишь подсистемами единого государственного механизма.

В исследованиях, посвященных проблемам разделения властей в практике современной России, взаимоотношениям законодательной, исполнительной и судебной властей  главный упор делается не на создании в существующих условиях совместной слаженной и эффективной работы всех ветвей власти, а на "глобальных" проблемах коренного реформирования, внесения новых поправок в Конституцию РФ. В основном  предложения сводятся к проблеме передела власти между законодательными и исполнительными органами. Крайне мало исследований посвящено месту судебных органов в системе разделения властей. Практически не разработаны вопросы взаимодействия между ведущими политическими структурами, создания уравновешивающей системы сдержек и противовесов, обеспечивающих баланс властей.

Широкий историко-правовой и политико-правовой анализ позволяет  понять природу федерализма как "вертикального" разделения власти, так и специфику "горизонтального" разделения властей в условиях сложного государственного образования[1].

В современной теории государства федерализм определяется как принцип связи частей и целого в территориально-политическом устройстве государства; идея государственно-правового единства при политическом многообразии. Принцип федерализма противостоит административному единообразию, характерному для унитарного государства, а не единству государственной власти. Федерализм позволяет сочетать территориально-политическое, социально-экономическое и государственно-правовое единство, необходимую централизацию в вопросах обороны, внешней политики, таможни и т.д. с самостоятельностью регионов в других вопросах.

Структурно-функциональная специфика реализации концепции разделения властей выражается в следующем: каждая из трех ветвей государственной власти отражает в своем порядке формирования, составе и функционировании принцип федерализма; учреждаются федеральные органы государственной власти, призванные отражать интересы субъектов федерации; вводится особый порядок разрешения политико-правовых споров между органами государственной власти федерации и ее субъектами; создаются и действуют конституционные институты, принципы и процедуры, обеспечивающие верховенство федерального права; субъекты федерации участвуют в организации и функционирование федеральных органов власти; появляется возможность для субъектов федерации самостоятельно принимать законы, формировать административную и судебную системы.

Признавая федерализм разделением власти по вертикали, доктрина классического (дуалистического) федерализма предусматривает разграничение компетенции и полномочий федерации и субъектов, ее составляющих, как предпосылку самостоятельности обоих уровней власти, возможности для них контролировать друг друга, осуществлять самоконтроль; конкретные ограничения полномочий субъектов федерации; верховенство норм федерального права в случае коллизии с нормами права субъектов федерации; федеральные гарантии республиканского строя в субъектах федерации; равноправие субъектов федерации, что предполагает запрет для общенационального правительства предоставлять специальные привилегии ни одному из них; жесткую конституцию, изменение которой невозможно без взаимного согласия федерации и субъектов, в том числе и по вопросу распределения властных полномочий; создание высшего судебного органа федерации для регулирования конфликтов между властями федерации и субъектов; адекватное распределение источников дохода для правительств каждого уровня; право для каждого уровня власти действовать непосредственно от имени населения, пользующегося на всем пространстве федерации рядом общих гражданских и политических прав и обязанностей; право населения субъектов федерации в качестве единого народа принимать участие в образовании органов союзной власти[2].

Разделение власти по вертикали предполагает не разрушение общегосударственного единства, а дифференциацию и сбалансированность государственной власти. К. Хессе отмечает, что конституционно-правовое понятие федеративного государства означает комплекс многих государственных организаций и правопорядков государств-членов и "государства в целом". Причем они находятся во взаимной зависимости, поскольку государственные компетенции разделены между ними. Государствам-членам обеспечена возможность влияния на "государство в целом" через специальный орган, а "государству в целом" - на государства-члены, что создает и обеспечивает определенную однородность государственного строя в федерации и ее субъектах[3].

По сути распределение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами, как особенность федеративной системы управления, является разделением властных полномочий между общегосударственными и региональными властями, каждая из которых в соответствующей сфере независима. А.А. Мишин считает разграничение компетенции между союзом и составляющими его субъектами основным свойством федерации, определяющим соотношение центра и мест, меру децентрализации и тем самым степень относительной самостоятельности составляющих ее подразделений[4].

Определение системы и сути разделения власти по вертикали между федерацией и ее субъектами связано с определением субъектов,  объектов и объема власти, а также с обозначением принципов, формы и процедуры разграничения власти между различными уровнями организации власти в федеративном государстве.

Субъектом власти является, прежде всего, федерация как государство, власть которого характеризуется через признаки государственного суверенитета. Поскольку суверенитет федерации и политико-правовой статус субъектов федерации реализуется конкретными органами власти, то  можно говорить о разделении власти между федеральными государственными органами и органами власти субъектов, ее составляющих.

Другой аспект вертикального разделения власти – объекты и объем власти. В данном случае речь идет о государственных функциях, прерогативах государства, сферах общественных отношений (предметах ведения), в которых органы власти каждого уровня наделяются правом совершать действия и принимать решения в соответствии с законом или иным правовым актом (компетенция)[5]. Таким образом, говоря о разделении власти между федерацией и ее субъектами, мы имеем в виду конституционно закрепленное разграничение предметов ведения между ними. Разграничение же полномочий устанавливает объем юридически предоставленных федеральным органам и органам субъектов федерации прав на решение определенного круга вопросов и издание определенного вида правовых актов. И, наконец, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации предполагает разделение конкретных объектов, в отношении которых либо с помощью которых реализуются властные полномочия (собственность, природные ресурсы, капитал).

В Концепции федеративной реформы закрепляются два способа разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти по предметам совместного ведения[6]:

1) на федеральном уровне определяется только принадлежность и, возможно, самые общие принципы осуществления полномочий; основные регулятивные и исполнительно-распорядительные полномочия принадлежат субъектам Российской Федерации;

2) на федеральном уровне определяется не только принадлежность полномочий органам государственной власти субъекта Российской Федерации, но и конкретные количественные и качественные характеристики (объем) их реализации, а также основы процедуры деятельности по их реализации[7].

В связи с этим необходимо подчеркнуть, что анализ конституций республик, например Северного Кавказа, показывает, что они содержат достаточно много положений, последовательная реализация которых вполне способна обеспечить демократическое единство России.

Вместе с тем указанные выше юридические акты и документы отражают пока еще слабый, но довольно настойчивый поиск новой модели взаимоотношений Федерации и республик, основанной на свободе многонациональных народов, объединившихся в республиках. Сейчас наивно полагать, что такая модель уже найдена и задача состоит лишь в том, чтобы ее реализовать.

Нельзя не видеть того, что вызванная к жизни объективными потребностями развития российских народов демократизация федеративных отношений, практика заключения договоров о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и республиками в ее составе отражает именно данную ситуацию.

Государственная власть в федеративном союзе едина, при этом распределение компетенции между федеративным союзом и его членами не является раздроблением государственной власти. "Смысл распределения компетенции состоит не в разъединении государственной власти, а в ее разумном разделении, структурировании и сбалансированности. Оно не исключает общегосударственного единства, а дифференцирует его, формируя относительно самостоятельные области, которые остаются взаимосвязанными в пределах целостного единства"[8].

Государственно-правовое единство федерации предусматривает: территориальную целостность; целостность конституционной системы; закрепление общих принципов организации политической системы членов союза; определение единого правового стандарта; уровень управления, независимый от властных структур членов союза; прямое действие федеральных законов по отношению к отдельным гражданам субъектов-членов союза; приоритет федерального права по отношению к законам субъектов федерации в областях, оговоренных конституцией; единство основных прав и свобод граждан в каждом субъекте и федерации в целом; участие населения в политическом процессе на нескольких уровнях власти; согласованность действий и взаимоконтроль федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации; разрешение конфликтов в рамках общей государственности; субординацию в деятельности федеральных органов и органов субъектов федерации; финансово-экономическое единство[9].

Единство системы государственной власти Российской Федерации в ее действующей Конституции закреплено своеобразно.

Во-первых, в системе юридического закрепления единства государственной власти в Российской Федерации важнейшее значение имеет верховенство Конституции Российской Федерации на всем правовом пространстве России, закрепленное в ст. 15 Конституции Российской Федерации, конституциях и уставах ее субъектов.

Во-вторых, через закрепление исключительных предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, а также через закрепление (ст. 77 Конституции Российской Федерации) единой системы исполнительной власти в Российской Федерации (федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации) по предметам совместного ведения Российской Федерации.

В-третьих, на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации единство государственной власти призвана осуществлять система сдержек и противовесов между законодательной, исполнительной и судебной властями, сочетаемая с приоритетом исполнительной власти перед законодательной властью.

При эффективном осуществлении деятельности по этим направлениям вся «полнота государственной власти» субъектов Российской Федерации, о которой говорится в ст. 73 Конституции Российской Федерации (вне предметов ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации), никакой угрозы единству Российской Федерации не представляет, поскольку в первых двух случаях охвачены все жизненно важные полномочия для обеспечения единства государства.

Однако следует отметить, что само по себе закрепление предметов ведения и полномочий совершенно недостаточно для обеспечения реального единства государственной власти и государственного управления. Важно, чтобы принимаемые решения и их исполнение при этом были достаточно взвешенными, не противопоставляли бы интересы Российской Федерации интересам ее субъектов, и наоборот. Ибо при систематическом противопоставлении, или неучете соответствующих интересов вопрос о единстве России может встать очень остро.

Таким образом, российская модель разделения государственной власти устанавливает разграничение лишь законодательной (нормотворческой) компетенции между Федерацией и ее субъектами, в ходе реализации которой осуществляется последующее разграничение исполнительной и судебной компетенции, а также конкретизация законодательной компетенции.

Это положение представляется исключительно важным для разработки теоретических основ разделения государственной власти и позволяет несколько по-иному взглянуть на проблемы федеративной компетенции. Конституция Российской Федерации разграничивает только правовое поле между центром и регионами. Разделение других частей общего государственно-правового поля (исполнительной и судебной) производится в результате работы федерального и регионального законодателей в пределах закрепленных предметов ведения. В этой связи по тем или иным вопросам, отнесенным к исключительной законодательной компетенции Федерации, федеральный законодатель вправе установить определенный объем исполнительной и судебной компетенции  субъектов Российской Федерации. Российская Конституция позволяет подобные действия, и эти правовые возможности реализуются в конституционной практике. Так, вопросы судоустройства находятся в ведении Российской Федерации. Однако Конституция, как уже говорилось, отмечает только законодательное ведение, компетенцию федерального законодателя по регулированию общественных отношений в данной сфере. Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» наряду с федеральными выделены суды субъектов Российской Федерации (п.4 ст.4). Тем самым, принимая Федеральный конституционный закон по предмету своего исключительного законодательного ведения, Российская Федерация установила дополнительные полномочия ее субъектов в сфере законодательной, судебной и исполнительной власти.

 


[1] См.: Горенберг М.Б. Теория союзного государства в трудах публицистов Германии. - СПб., 1891; Жилин А.А. Теория союзного государства. - Киев, 1912; Ященко А.С. Теория федерализма. - Юрьев, 1902; Корф С.А. Федерализм. - СПб., 1917; Левин И.Д. Современная буржуазная наука государственного права. - М., 1960, - С.373-394; Александренко Г.В. Буржуазный федерализм: критический анализ буржуазных федераций и буржуазной теории федерализма. - Киев, 1962; Козлова Н.Ю. Буржуазные учения о федерализме XVIII-XIX веков. - М., 1989; Вопросы территориально-политического устройства государства в развитии политической системы общества. - Свердловск, 1990.

[2] Бушуев И.И. Указ. соч. - С.74.

[3] Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. - М., 1981. - С. 114.

[4] Мишин А.А. Государственное право США. - М., 1976. - С.188.

[5] Федерация в зарубежных странах. - М., 1993. - С.17-18.

[6] Безруков А.В. Реформирование властной вертикали в условиях разграничения федеральной и региональной компетенции // Право и политика. 2003. №12. - С.55.

[7] Концепция федеративной реформы // Известия. 2002. 25 июля.

[8] Государственное право Германии. - М., 1994. - Т.2. - С. 15.

[9] См.: Аболин Ю.О. Европейский федерализм сегодня // Государство и право. 1994. № 2. - С.52-54; Болтенкова Л.Ф. Федерализм // Этнополитический вестник. 1995. № 5. - С. 133-144; Федерализм и региональная политика: проблемы России и зарубежный опыт. - Вып.1. - Новосибирск, 1995. - С.81-82; Ковачев Д. С. Конституционные опоры федерации. Опыт зарубежных стран // Народный депутат. 1993. № 3; Федерация в зарубежных странах. - М., 1993. - С.3-16.