Право/2. Административное и финансовое право

К.ю.н. Душакова Л.А.

Северо-Кавказская академия государственной службы, Россия

Функции регламента как правового акта государственного управления

На сегодняшний день регламенты выступают в качестве одной из наиболее актуальных правовых форм государственно-управленческой деятельности. При этом само понятие регламента в контексте административно-правового регулирования лежит в понятийном ряду, образуемом категорией «формы управленческой деятельности», с одной стороны, с другой – в понятийном ряду общетеоретической категории «нормативно-правовой акт». Соответственно, в первом случае в самом общем виде регламент в государственном управлении является проявлением основанного на законе одностороннего юридически-властного волеизъявления полномочного субъекта исполнительной власти (органа власти или должностного лица), осуществленного в рамках его компетенции и направленного на установление административно-правовых норм в целях регулирования административно-правовых отношений. В то же время регламент представляет собой нормативно-правовой акт, определяющий правила организации деятельности и взаимодействия полномочных субъектов исполнительной власти, а также сроки и последовательность действий и/или принятия решений, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений в целях реализации исполнительной власти или внутриаппаратной работы.

Представления о регламентах в государственном управлении весьма объемно с точки зрения реализуемых ими функций. При этом под функциями регламентов можно подразумевать их назначение в организации, деятельности и взаимодействии полномочных субъектов исполнительной власти, в том числе в рамках административно-процедурных отношений, в целях реализации исполнительной власти или внутриаппаратной работы. Соответственно очевидно, что функции регламентов, используемых в государственном управлении, не совпадают с функциями органов государственного управления, поскольку сами регламенты являются административно-правовой формой выражения функций органов государственного управления как нормативно закрепленных за ними направлений деятельности по реализации исполнительной власти и внутриаппаратной работы.

Все функции регламентов, используемых в государственном управлении, можно условно разделить на две категории: функции собственно юридического свойства, подчеркивающие ролевую специфику регламента, прежде всего, как правового акта государственного управления в связи с установлением посредством него определенного юридически значимого порядка соответствующих общественных отношений, и функции комплексного свойства, подчеркивающие ролевую специфику регламента как документа, который может использоваться как основа собственно менеджмента органа государственного управления.

Все функции в пределах первой категории следует в свою очередь также разделить на две группы: общего характера, свойственные любому виду регламентов, и специального характера, свойственные отдельным видам регламентов.

1. Функции общего характера.

1.1. Регулятивная функция выражается в установлении посредством регламента порядка деятельности и взаимодействия уполномоченных субъектов исполнительной власти, а также в установлении административных процедур и порядка их реализации. Функция регулирования, в том числе, определяет содержание, специфику и последовательность возникновения, изменения или прекращения правоотношений в связи с реализацией исполнительной власти. Регулятивная функция регламентов может проявляться как в материальном, так и в процедурном аспектах (в связи с опосредованием последовательности действий и порядка принятия решений субъектом исполнительной власти).

1.2. Функция развития статусных актов (положений) в их компетенционной части. В частности, Приказом Министерства здравоохранения и социального развития от 19 октября 2007 г. № 658 [1] был утвержден Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по исполнению государственной функции по осуществлению в установленном порядке проверки деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законов и иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей и соблюдения правил продажи отдельных предусмотренных законодательством видов товаров, выполнения работ, оказания услуг. В Приказе приводится отсылка к постановлениям Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 321 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации» [2] и от 30 июня 2004 г. № 322 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека» [3], в соответствии с которыми, во-первых, Минздравсоцразвития является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в том числе в сфере защиты прав потребителей. Также Минздравсоцразвития осуществляет координацию и контроль деятельности находящегося в его ведении Роспотребнадзора. Роспотребнадзор при этом является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка. Роспотребнадзор осуществляет, в силу Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ № 322, ряд полномочий, в том числе: надзор и контроль за исполнением обязательных требований законодательства РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и в области потребительского рынка, включая государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соблюдением санитарного законодательства, государственный контроль за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, контроль за соблюдением правил продажи отдельных предусмотренных законодательством видов товаров, выполнения работ, оказания услуг; осуществляет в установленном порядке проверку деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства РФ в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров. Таким образом, указанный выше Административный регламент выполняет заявленную функцию развития положений о компетенции двух органов государственного управления – Минздравсоцразвития и Роспотребнадзора. При этом если по отношению к Минздравсоцразвития имеет место общерегулятивное материальное развитие положений о компетенции, то в отношении Роспотребнадзора имеет место процедурное развитие положений о компетенции.

Аналогичная по сути конструкция имеет место применительно к регламенту другого типа - Регламенту Правительства РФ [4]. Данный Регламент в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» [5], иными федеральными законами и указами Президента РФ устанавливает правила организации деятельности Правительства РФ по реализации его полномочий. При этом здесь сосредоточены и собственно материальные, и собственно процедурные аспекты реализации статусных актов.

Несколько иная ситуация фиксируется в отношении Типовых регламентов взаимодействия и внутренней организации федеральных органов исполнительной власти. Правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий, а также правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами устанавливаются регламентами федеральных министерств, иных федеральных органов исполнительной власти в соответствии с типовым регламентом, утверждаемым Правительством.

Поскольку нет единого статусного акта о федеральных органах исполнительной власти, указанные Типовые регламенты сами выполняют по сути функцию статусного акта по отношению к регламентами федеральных органов исполнительной власти, которые, в свою очередь, уже реализуют функцию развития общих положений. При этом регламенты федеральных органов исполнительной власти развивают не только общие положения типовых регламентов, но и положения о компетенции, которые прописаны в соответствующих положениях о федеральных органах исполнительной власти.

1.3. Функция обеспечения законности, в том числе гарантирования правомерности поведения всех участников административно-процедурных отношений. Данная функция реализуется, во-первых, в содержательном аспекте, в частности, за счет указания в административных регламентах исполнения государственных функций и оказания государственных услуг на нормативные правовые акты, непосредственно регулирующие исполнение государственной функции или предоставление государственной услуги (с указанием реквизитов нормативного правового акта и источников официального опубликования), а также в организационном аспекте, в частности, за счет четкого и конкретного указания наименования федерального органа исполнительной власти, исполняющего государственную функцию или предоставляющего государственную услугу; за счет описания формы и порядка контроля за совершением действий и принятием решений.

В целом, если исходить из того, что регламент как специализированный нормативный акт, как административно-правовая форма управленческой деятельности сориентирован на описание административных процедур, в том числе с целью сделать их более прозрачными и понятными, в первую очередь для граждан и организаций, то уже сам по себе такого рода подход подтверждает наличие у любого регламента соответствующей функции.

1.4. Функция обеспечения реализации исполнительной власти в целом и внутриаппаратной работы в частности. Эта функция также определяется спецификой регламента как официального документа, раскрывающего вопросы организации, деятельности и взаимодействия органов исполнительной власти, а также собственно процедурной направленностью в содержании регламентов.

2. Функции специального характера.

2.1. Охранительная функция регламентов выражается в обеспечении их посредством прав, свобод и законных интересов всех участников административно-процедурных отношений. Данная функция характерна главным образом для административных регламентов исполнения государственных функций и оказания государственных услуг, где, в частности, находит свое воплощение в обязательном для них разделе об обжаловании действий и решений должностных лиц, осуществляемых (принимаемых) при реализации административных процедур.

2.2. Охранительная функция регламентов тесным образом соприкасается с функцией развития и обеспечения правовых механизмов досудебного обжалования действий и решений должностных лиц, осуществляемых (принимаемых) при реализации административных процедур.

2.3. Обеспечительная функция регламентов в совокупности с функцией развития правовых механизмов досудебного обжалования и охранительной функцией составляют своего рода единый функционально-ролевой блок, обеспечивающий реализацию прав граждан и организаций в рамках административно-процедурных отношений. В то же время обеспечительная функция регламентов имеет собственную безусловную специфику. Обеспечительная функция воплощается, собственно, в рамках правоприменительных процедур, гарантируя для них реализацию свойства осуществимости. Данная функция направлена на обеспечение прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, выраженных посредством того или иного способа их обращения в орган власти, и недопущение затруднения или невозможности исполнения обращения, а также предотвращение причинения ущерба правам, свободам и законным интересам граждан и организаций. По сути обеспечительная функция носит временный характер и сохраняет свое действие до фактического прекращения административно-процедурных отношений. Хотя в случае развития отношений, вытекающих из обжалования действий и решений должностных лиц, осуществляемых (принимаемых) при реализации административных процедур, обеспечительная функция может иметь пролонгированное действие.

2.4. До принятия соответствующего закона регламенты выполняют функцию модели стандарта качества государственных услуг. Более того, как представляется, даже по факту принятия соответствующего закона, который, по всей видимости, может иметь исключительно декларативный характер, административные регламенты оказания государственных услуг будут определять стандарт качества конкретной услуги, равно как административные регламенты исполнения государственных функций – стандарт качества исполнения государственных функций.

Литература:

1. Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. № 7.

2. Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 28. Ст. 2898; 2005. № 2. Ст. 162; 2006. № 19. Ст. 2080.

3. Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 28. Ст. 2899; 2006. № 22. Ст. 2337; № 52 (ч. III). Ст. 5587.

4. Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 23. Ст. 2313; 2009. № 19. Ст. 2346.

5. Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51. Ст. 5712; 2009. № 1. Ст. 3.