Уповноважений Верховної Ради України з прав людини: аналіз правової регламентації діяльності та шляхи її удосконалення

Зелінський І.Л.

Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого

УПОВНОВАЖЕНИЙ ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

З ПРАВ ЛЮДИНИ: АНАЛІЗ ПРАВОВОЇ РЕГЛАМЕНТАЦІЇ ДІЯЛЬНОСТІ ТА ШЛЯХИ ЇЇ УДОСКОНАЛЕННЯ

Формування України як демократичної, соціальної та правової держави неможливе без належного забезпечення основних прав та свобод людини і громадянина. Права особи стали одним із головних ціннісних орієнтирів у розвитку сучасного суспільства, вони суттєво впливають на зміст функціонування держави [1, с. 29]. Зокрема, Голяк Л.В. відзначає, що критерієм демократичності тієї чи іншої держави вважається ставлення в цій державі до міжнародних стандартів прав людини, їх сприйняття та послідовна реалізація встановлених у них принципів [2, с. 74-75].

Слід відзначити, що права і свободи визначають межі можливої поведінки людини і громадянина, надають можливість користуватися суспільними та іншими благами для задоволення власних потреб та інтересів.

Відомі різні механізми реалізації та захисту прав і свобод людини і громадянина. Серед них особливе місце належить несудовим способам захисту, зокрема за допомогою інституту омбудсмена. Саме Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, здійснюючи парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції, відіграє провідну роль у забезпеченні прав особи серед інших державних органів та громадських організацій. У ч. 2 ст. 55 Конституції України закріплена гарантія, що кожен має право звертатися за захистом своїх прав до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини [3]. В цьому і проявляється демократичність даного інституту, а його незалежність, відкритість, доступність для громадян сприяли тому, що він одержав широке закріплення в системі правозахисних механізмів нашої держави. Його справедливо вважають вагомим фактором зміцнення законності і правопорядку в країні, який підкреслює пріоритетність людини перед державою.

Інститут Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини все більше привертає увагу багатьох вчених саме завдяки своїй «неординарній» природі та меті створення. Українські правовики спрямовують свої дослідження переважно у напрямку виділення недоліків правової регламентації діяльності та самого механізму функціонування національного омбудсмена, при цьому висловлюють власні позиції щодо розроблення шляхів їх удосконалення.

Розширення прав Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Передбачений ст. 13 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» перелік прав Уповноваженого є неповним і з метою посилення ролі останнього у механізмі захисту прав громадян потребує деякого розширення та доповнення. Зокрема, на наше переконання, у новій редакції Закону необхідно закріпити додаткові права, а саме:

– право законодавчої ініціативи. На сьогоднішній день законодавець України не наділив Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини правом законодавчої ініціативи, що являється необхідною і широко розповсюдженою формою діяльності омбудсменів багатьох країн. Зарубіжний досвід законотворчої діяльності свідчить про те, що близько половини внесених в законодавчі органи пропозицій омбудсмена по удосконаленню законодавства в сфері прав людини і громадянина задовольняються. Оскільки діяльність Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини основана на здійсненні контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захисту прав кожного на території України і в межах її юрисдикції, то саме це виступає безпосереднім підґрунтям для розроблення відповідних законопроектів на основі виявлених тенденцій, недоліків в законодавчому регулюванні у даній сфері та аналізу стану дотримання і забезпечення прав людини.

Тому вважаємо за доцільне внести відповідні зміни до ч. 1 ст. 93 Конституції України і викласти її в такій редакції: «Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України, Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини та Кабінету Міністрів України». У зв’язку з цим потрібно закріпити дане право і у Законі України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини». Це сприятиме більш конструктивній державній політиці в сфері забезпечення прав особи;

– за власною ініціативою звертатися до суду із заявою про скасування актів, якими порушуються права та свободи людини і громадянина;

– право вносити подання до органів державної влади та органів місцевого самоврядування про усунення з посад осіб, котрі неодноразово або грубо порушують права та свободи людини і громадянина;

– право проводити розслідування, в тому числі за власною ініціативою.

Питання фінансування діяльності. Відповідно до положень статті 12 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» [4], фінансування діяльності Уповноваженого провадиться за рахунок Державного бюджету України та щорічно передбачається в ньому окремим рядком. Проте в цьому аспекті існує чимало суперечностей та проблемних питань. Все це проявляться в тому, що згідно деяких законів, а саме Закону України «Про державний бюджет України на 2001 рік» [5], «Про державний бюджет України на 2002 рік» [6] витрати на фінансування Уповноваженого було закладено до пункту «Управління справами Верховної Ради України», що являється прямим порушенням Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини». Щодо фінансування діяльності Уповноваженого, варто приділити увагу і тому факту, що на 2008 рік загальна потреба в коштах складала 31214.8 тис. грн., проте з державного бюджету було виділено лише 27433.5 тис. грн., що становить 87,5 % від потреби [7]. Тому наведене є додатковим аргументом того, що фінансування діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини проводиться в недостатньому обсязі.

Створення інституту регіональних представників. У ч. 1 ст. 11 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» закріплено, що Уповноважений має право призначати своїх представників у межах виділених коштів, затверджених Верховною Радою України. На нашу думку, доцільно було б створити представництва Уповноваженого у кожній із 24 областей України, містах Києві та Севастополі, Автономній Республіці Крим, причому самих представників призначати з числа осіб, які проживають на відповідній території, мають високі моральні якості, громадський авторитет та досвід правозахисної діяльності.

Визначення юридичної сили актів Уповноваженого. Питання визначення юридичної сили актів реагування національного омбудсмена являється об’єктом чималих дискусій серед вчених-конституціоналістів, оскільки чинний Закон України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» врегулював його недостатньо повністю. Так, у ст. 15 цього ж Закону передбачено, що актами реагування Уповноваженого щодо порушень положень Конституції України, законів України, міжнародних договорів України стосовно прав і свобод людини і громадянина є конституційне подання Уповноваженого та подання Уповноваженого до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та їх посадових і службових осіб [4]. В цій же статті Закону дається легальне визначення понять «конституційне подання» та «подання» Уповноваженого, проте абсолютно нічого не вказано про юридичну силу зазначених актів реагування.

Як свідчить світова практика, омбудсмен не наділений юридично-владними повноваженнями, його рішення не мають імперативного характеру. В більшості країн сила його актів реагування ґрунтується на переконливості його доказів, авторитеті самого омбудсмена. Проте, якщо звертати увагу на практику діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, то можна дійти висновку, що його акти реагування не завжди якісно та своєчасно розглядаються органами державної влади, органами місцевого самоврядування, об’єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями, їх посадовими і службовими особами. Тому, щоб подолати таку «прогалину» в законодавчому регулюванні, вважаємо за необхідне передбачити, перш за все, адміністративну відповідальність за невжиття заходів щодо подання Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (як, наприклад, невжиття заходів щодо окремої ухвали суду чи окремої постанови судді, подання органу дізнання, слідчого або протесту, припису чи подання прокурора – ст. 185-6 Кодексу України про адміністративні правопорушення [8]). Законодавче закріплення юридичної відповідальності за невиконання подання Уповноваженого безумовно забезпечить невідкладний та своєчасний розгляд актів реагування останнього, сприятиме підвищенню ефективності його діяльності.

Участь Уповноваженого у міжнародному співробітництві. У ст. 19 чинного Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» закріплено, що Уповноважений бере участь у підготовці доповідей з прав людини, які подаються Україною в міжнародні організації згідно з чинними міжнародними договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України [4]

Аналіз положень даної норми свідчить про те, що питання міжнародного співробітництва Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини розуміється досить вузько. Практика підтвердила необхідність співпраці з омбудсменами інших держав, в тому числі з Європейським судом з прав людини, що забезпечує більш ефективну діяльність в сфері забезпечення прав людини. Зокрема, пропонується розширити трактування змісту питання про участь Уповноваженого в міжнародному співробітництві, а саме передбачити у статті 19 вищезазначеного Закону України також укладення дво- та багатосторонніх міжнародних договорів про співпрацю між Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини та омбудсменами інших держав, обмін аналітичними і довідковими матеріалами та надання взаємної правової та консультативної допомоги між ними, прийняття участі на міжнародних конференціях, семінарах, форумах та з’їздах [9, с. 70-71].

Потрібно відзначити, що на сьогоднішній день між Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини та іноземними омбудсменами укладено лише 3 договори, а саме: Договір про співробітництво між Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини і Уповноваженим з прав людини в Російській Федерації [10]; Угода про співробітництво в галузі прав людини та громадянина між Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини та Речником громадянських прав Республіки Польща [7]; Договір про співробітництво між Уповноваженим з прав людини (Омбудсман) Азербайджанської Республіки та Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини [7]. Все це являється яскравим прикладом того, що міжнародне співробітництво Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини з омбудсменами інших держав на договірному рівні не налагоджене і потребує відповідного формального (нормативного) закріплення.

Враховуючи те, що основним нормативним актом, який регулює питання діяльності Уповноваженого Верховної Ради України є Закон України «Про Уповноваженого Верховної Ради України», аналізуючи його положення, можна зробити висновок, що даний Закон потребує певного удосконалення, оскільки залишаються неврегульованими окремі аспекти діяльності українського омбудсмена. Це, зокрема, питання фінансування, створення інституту регіональних представників, законодавче визначення юридичної сили актів реагування Уповноваженого, питання міжнародного співробітництва, надання «надзвичайних» прав.

Вважаємо, що вищенаведені пропозиції щодо удосконалення правової регламентації діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, надання та закріплення нового змісту в його повноваженнях сприятимуть підвищенню авторитету останнього серед громадян, органів державної влади, органів місцевого самоврядування, міжнародних інституцій, створить більш ефективну систему забезпечення, реалізації і захисту прав та свобод людини і громадянина.

Література:

1. Тодика Ю.М., Марценяк О.В. Конституційно-правовий статус Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини // Вісник Академії правових наук України. – 1998. – № 3 (14). – с. 28-37.

2. Голяк Л.В. Несудові форми захисту прав людини (за участі інститутів омбудсмана) в Україні та Польщі: порівняльний аналіз // Часопис Київського університету права. – 2008. – № 2. – с. 74-80.

3. Конституція України (з наступними змінами і доповненнями) // Відомості Верховної Ради України (ВВР), 1996, № 30, ст. 141.

4. Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини: Закон України // Відомості Верховної Ради України (ВВР), 1998, № 20, ст. 99.

5. Про державний бюджет України на 2001 рік: Закон України (з наступними змінами і доповненнями) // Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2001, № 2-3, ст. 10.

6. Про державний бюджет України на 2002 рік: Закон України (з наступними змінами і доповненнями) // Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2002, № 12-13, ст. 92.

7. Офіційний веб-сайт Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини: www.ombudsman.kiev.ua

8. Кодекс України про адміністративні правопорушення (з наступними змінами і доповненнями) // Відомості Верховної Ради Української РСР (ВВР), 1984, додаток до № 51, ст. 1122.

9. Зелінський І.Л. Щодо питання удосконалення правової регламентації діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини // Державне будівництво та місцеве самоврядування в сучасних умовах: Тези доповідей та наукових повідомлень вузівської науково-практичної конференції студентів 13-14 травня 2009 р. / За заг. ред. А.П. Гетьмана. – Харків.: Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, 2009. – с. 69-71.

10. Договір про співробітництво між Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини і Уповноваженим з прав людини в Російській Федерації // Вісник Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. – 2000. – № 2.