к.ю.н. Стешенко Т.В., Салівон Г.І.

Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого

До визначення компетенції обласних і районних органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій

Після здобуття Україною незалежності почався процес створення нової демократичної держави, який позначився становленням організаційно-правових та матеріально-фінансових основ місцевого самоврядування як самостійної системи публічної влади. Цей процес відбувався за умов руйнації радянської системи організації влади та адміністративно-командної системи. Зрозуміло, що організація місцевого самоврядування, закріплена Конституцією України і деталізована Законом «Про місцеве самоврядування в Україні», зазнала впливу низки чинників історико-правового, внутрішньополітичного та ідеологічного характеру. Місцеве самоврядування в Україні сьогодні значною мірою формується на основі тих реалій, які склалися ще за часів СРСР.

Організація публічної влади на місцях в Україні здійснюється за континентальною моделлю, коли у середніх ланках адміністративно-територіального устрою (у районах і областях) співіснують місцеві органи державної виконавчої влади і органи місцевого самоврядування. Це обумовлює необхідність тісної взаємодії між місцевими державними адміністраціями і представницькими та виконавчими органами місцевого самоврядування. Необхідною передумовою такої взаємодії є чітке розмежування функцій і повноважень, а також визначення компетенції між ними.

Проблемою взаємоіснування та взаємодії органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій займалося багато авторитетних вчених, але, на превеликий жаль, законодавець зовсім не звертає уваги на наукові розробки і досягнення сучасної науки.

Місцеве самоврядування в нинішній Україні є результатом не масової ініціативи, а політичного рішення загальнодержавних еліт. Саме тому деякі науковці називають територіальні громади категорією, яка є більш юридичною, а не соціально-психологічною. Населення, об'єднане спільним місцем проживання, не почуває себе спільнотою, не відчуває спільних інтересів і потреб, а власні інтереси і потреби намагається реалізувати індивідуально, не звертаючись до колективних дій; громадяни не погоджуються зробити свій трудовий чи фінансовий внесок у спільну справу. Проте зараз вже стають помітними тенденції більш доброзичливого відношення до елементарних заходів щодо задоволення потреб населення за місцем проживання (наприклад, освітлення й охорона під'їздів; створення об’єднання співвласників багатоповерхових будинків тощо). Але держава не бажає втрачати сильні позиції стосовно контролю над справами в адміністративно-територіальних одиницях. Ці та інші причини пояснюють сучасне становище у відносинах між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями.

Компетенція – це юридична конструкція, яка складається з двох складових елементів: повноважень, тобто прав та обов’язків певного суб’єкта, та предмета відання, тобто сфери застосування та реалізації прав, а також виконання обов’язків, наявних у даного суб’єкта.

Компетенція органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій базується на принципах галузевої компетенції, і у науці державного будівництва її поділяють на три види:

1) виключну компетенцію органів місцевого самоврядування (рад, частково їх виконавчих органів);

2) суміжну компетенцію (органи місцевого самоврядування та місцеві державні адміністрації наділяються повноваженнями в одній галузі суспільного життя, але мають різні предмети відання);

3) виключну компетенцію місцевих державних адміністрацій.

Імовірно, що законодавець, розмежовуючи таким чином функції та повноваження двох «гілок» місцевої влади, бажав забезпечити умови для їх роздільного функціонування, але наявність широкої суміжної компетенції робить цей задум малоефективним. До того ж, дуже часто повноваження, які входять до складу суміжної компетенції, просто дублюють одні одних повністю чи частково, наприклад, п. 5 ч. 2 ст. 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплює за органами місцевого самоврядування «організацію охорони, реставрації та використання пам’яток історії і культури, архітектури і містобудування, палацово-паркових і садибних комплексів, природних заповідників», а п. 4 ч. 1 ст. 20 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» зазначає, що місцеві державні адміністрації «організовують охорону, реставрацію та використання пам’яток архітектури і містобудування, палацово-паркових, паркових та історико-культурних ландшафтів». Звідси можна зробити висновок, що за місцевими органами виконавчої влади на рівні районів та областей значною мірою закріплені ті повноваження, які на рівні населених пунктів виконують виконавчі комітети відповідних рад. Майже половина справ, віднесених до відання держадміністрацій, по своїй суті є справами місцевого значення. Це обумовлено відсутністю у районних та обласних рад власних виконавчих органів з такими ж, доволі сильними, повноваженнями, як виконавчі комітети міст, селищ та сіл. Саме тому значну кількість повноважень, законодавчо закріплених за органами місцевого самоврядування, районні та обласні ради вимушені делегувати місцевим держадміністраціям. У результаті – розмиваються межі між державною і муніципальною владою, в адміністративно-територіальних утвореннях фактично здійснюється пряме державне управління, а місцеве самоврядування на рівні областей і районів перетворюється на декларацію.

Нормативно-правовий матеріал, що визначає компетенцію органів місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій потребує сьогодні значних змін. Основні напрямки реформування правової бази діяльності цих органів були встановлені Концепцією щодо внесення змін до Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації», яка затверджена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 1 березня 2001 р. В цьому документі пропонувалося внести зміни стосовно чіткого визначення терміну «питання місцевого значення», які віднесені законодавством до компетенції територіальних громад і які вирішуються нею безпосередньо чи через утворені органи місцевого самоврядування. З метою децентралізації державних послуг частина повноважень центральних органів виконавчої влади повинна надаватися органам місцевого самоврядування (наприклад, забезпечення розвитку освіти, загальної медичної допомоги, виконання регіональних програм охорони здоров’я, материнства, дитинства тощо). У зв’язку з цим виникає потреба у законодавчому визначенні здійснення місцевими державними адміністраціями контролю за реалізацією органами місцевого самоврядування «переданих» повноважень. Це надасть змогу підвищити якість надання державних і громадських послуг населенню, а також відповідальність за це органів місцевого самоврядування. До того ж з цією метою пропонувалося закріпити за місцевими державними адміністраціями повноваження щодо зупинення дії нормативних актів органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів невідповідності цих актів Конституції України та законам України з одночасним зверненням до суду. Передбачалося, що с формуванням цілісної системи регулювання соціально-економічних процесів виконавчі та організаційні функції місцевих державних адміністрацій скорочуватимуться, а контрольно-наглядова складова повноважень – розширюватиметься. Проте, до сьогоднішнього дня даних змін до законів внесено не було.

Недосконале законодавство поставило місцеві державні адміністрації і органи місцевого самоврядування в умови фактичного протистояння або ж підпорядкування однієї системи публічної влади іншій. Ми пропонуємо наділити виконавчий апарат обласних і районних рад такими повноваженнями, які б дозволяли реалізовувати прийняті рішення відповідною радою. При цьому обласні ради повинні вирішувати лише загальні спільні питання декількох районних та міських (міст обласного значення) рад, а районні ради – міських, селищних чи сільських рад. Тобто головна функція органів місцевого самоврядування на обласному та районному рівнях – координація зусиль при вирішенні загальних спільних питань місцевого значення. Така пропозиція виключає необхідність надання обласним і районним радам виконавчих органів, які б мали такий же значний обсяг повноважень як і виконавчі комітети міських, селищних , сільських рад.

На нашу думку, місцевим державним адміністраціям доцільно надати повноваження щодо контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування, до того ж не лише на обласному і районному рівнях, а також на рівні міст, селищ і сіл. Але стосовно контрольно-оперативних повноважень (зупинення дії актів органів місцевого самоврядування) слід бути дуже обережним і поміркованим, оскільки невиваженість у вирішенні такого делікатного питання може призвести до блокування органами державної влади на місцях діяльності органів місцевого самоврядування, яка буде суперечити інтересам держави. Саме тому можна надати місцевим державним адміністраціям повноваження з контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування на всіх рівнях з правом, а це одночасно буде і їх обов’язком, звертатися до суду з обґрунтованою позовною заявою при виявленні порушень чинного законодавства органами місцевого самоврядування. Тобто у позовній заяві повинно бути вказано, що саме органи місцевого самоврядування порушили, здійснюючи свою діяльність. І вже суд за клопотанням представників місцевої державної адміністрації може зупинити дію акту органу місцевого самоврядування, а після розгляду – скасувати чи відновити його силу.

Таким чином ми розмежовуємо компетенцію місцевих органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування так, щоб не було сфер, якими ніхто не опікується, і питань, за які відповідальні одразу декілька органів публічної влади. До того ж, це надасть змогу «розвантажити» державну владу, оскільки питання місцевого значення будуть вирішуватися органами місцевого самоврядування, і держава зможе контролювати законність такої діяльності, а також, автоматично вирішити проблеми розмежування функцій та повноважень цих органів публічної влади, делегування повноважень та децентралізації влади, які є досить актуальними на сьогоднішній день.