К.ю.н. Дощанова А.С.

Казахский национальный университет имени аль-Фараби,

Республика Казахстан

Развитие законодательства Республики Казахстан о предоставлении земельных участков для жилищного строительства

Развитие строительства, в общем, и отдельных отраслей строительства свидетельствует наряду с экономическим ростом государства, и о развитии социального сектора. Строительство промышленных объектов является не только способом формирования основных средств для развития производственного сектора экономики, но и создания новых рабочих мест. Жилищное строительство, на сегодняшний день, является одним из приоритетных направлений политики нашего государства.

Учитывая многоэтапность осуществления строительства, существует необходимость в нормативном обеспечении различного рода отношений, в первую очередь, это касается вопросов предоставления земельных участков для строительства, поскольку без земельного участка не будет строительства, без строительства - не будет нового объекта. Как отмечает И.Г. Архипов: «Земля представляет особую ценность для человеческого общества, являясь первоначальным источником всякого богатства. Она выступает, прежде всего, в качестве единственного места обитания всех поколений людей, выполняя роль пространственного базиса для размещения и развития всех отраслей производства» [1, с.3].

Вместе с тем, необходимо отметить, что основную часть нормативного обеспечения предоставления земельных участков для жилищного строительства занимают нормы, непосредственно регулирующие порядок предоставления. Особый интерес представляет исторический анализ норм, обеспечивавших отношения в связи с предоставлением земельных участков.

В связи с провозглашением в 1990 году государственного суверенитета и независимости Республики Казахстан в 1991 году, возникла необходимость нового государства, развивающего по новому направлению. Соответственно, одним из направлений развития было создание новой правовой базы, отвечающей всем принципам нового демократического государства. Это отразилось на всех сферах правового регулирования.

Первым шагом в сфере регулирования земельных отношений стало принятие 16 ноября 1990 года Земельного кодекса Казахской ССР, тем самым утратил силу Земельный кодекс Казахской ССР, утвержденный Законом Казахской ССР от 21 июля 1971 года, содержание которого полностью соответствовало Основам земельного законодательства СССР и союзных республик, принятых в 1969 году. «Государственно-административный метод регулирования земельных отношений советского периода наиболее полно был закреплен в Основах земельного законодательства СССР и союзных республик, которые служили исходной базой для разработки земельных кодексов каждой союзной республики. Основы закрепили приоритет крупного государственного сельскохозяйственного землепользования, устранили принцип невмешательства со стороны каких-либо лиц в хозяйственное использование земель, ужесточили до абсурда минимальные размеры приусадебного землепользования граждан и установили жесточайший государственный контроль в вопросах регулирования земельных отношений» [2, с.53-54].

В отличие от кодекса 1990 года Земельный кодекс Казахской ССР 1971 года допускал возможность предоставления земли в Казахской ССР только в пользование, которое было бесплатным. Землепользование могло быть бессрочным (постоянным) или временным (краткосрочным – до 3 лет, долгосрочным – от 3 до 10 лет). Интересным представляется тот факт, что бессрочность землепользования трактовалась законодателем как вечность.

Так же, как и Земельный кодекс 1990 года, Земельный кодекс 1971 года предусматривал, что предоставление земельных участков производится в порядке отвода.

Что касается норм, непосредственно регулировавших исследуемые отношения, то содержание статьи 21 Земельного кодекса Казахской ССР 1971 года соответствует нормам, изложенным в последующем в статье 19 Земельного кодекса Казахской ССР 1990 года. Предоставление земельных участков для строительства различного рода объектов именовалось как «Предоставление земельных участков для несельскохозяйственных нужд».

Хотелось бы также отметить, что в Земельном кодексе Казахской ССР 1971 года целевое назначение в буквальном смысле трактовалось и как право, и как обязанность землепользователя. Статья 27 этого нормативного правового акта гласила: «Землепользователи имеют право и обязаны пользоваться земельным участком в тех целях, для которых они им предоставлены» [3].

Интерес вызывает также норма статьи 47 Земельного кодекса Казахской ССР 1971 года, в соответствии с которой при изъятии земельного участка для государственных или общественных нужд право гражданина на пользование земельным участком, изъятым в установленном порядке, прекращалось с момента передачи этого участка в фактическое пользование другому землепользователю. Фактически это означает, что основанием прекращения права у одного землепользователя и возникновения права на участок у другого землепользователя был один нормативный акт.

Отличием сравниваемых кодексов является и то, что Земельный кодекс Казахской ССР 1971 года устанавливал нормы предоставления земельных участков под индивидуальное жилищное строительство от 0,03 до 0,06 га.

В отличие от ныне действующего законодательства, решение вопросов о предоставлении земельных участков решался органами представительной власти, тогда как сейчас это компетенция органов исполнительной власти. Хотя, норма пункта 4 статьи 6 Земельного кодекса Казахской ССР допускала следующее: «Советы народных депутатов могут передавать полномочия в части изъятия и предоставления земель своим исполнительным комитетам». Такое изъятие из общего правила появилось в связи с принятием Закона Республики Казахстан от 4 июля 1992 года «О порядке применения отдельных норм земельного и хозяйственного законодательства в переходный период в связи с внесением изменений и дополнений в Закон Казахской ССР «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР».

Еще одной особенностью Земельного кодекса Казахской ССР 1990 года являлось то, что предусматривались две основные цели для предоставления земельных участков: для нужд сельского хозяйства и для несельскохозяйственных нужд. Предоставление земельного участка для жилищного строительства было отнесено ко второй группе. В норме пункта 1 статьи 19, которая носила название «Предоставление земель для несельскохозяйственных нужд», в перечне нужд, не связанных с сельским хозяйством, называется строительство: «Для строительства промышленных предприятий, жилых объектов, железных и автомобильных дорог, линий электропередачи, магистральных трубопроводов, а также для иных несельскохозяйственных нужд предоставляются, как правило, земли, признанные по материалам земельного кадастра непригодными для сельского хозяйства, либо сельскохозяйственные угодья худшего качества».

Предоставление земельных участков в период действия Земельного кодекса Казахской ССР 1990 года производилось посредством отвода земельного участка на основе межхозяйственного землеустройства. Решение об отводе земельного участка принималось соответствующим Советом народных депутатов.

Первым этапом являлось ходатайство заинтересованного лица о предварительном согласовании места размещения участка намечаемого к строительству объекта, обосновывая примерные размеры земельного участка, а также сроки пользования землей (пункт 1 статьи 20 Земельного кодекса Казахской ССР 1990 года). После этого соответствующий Совет народных депутатов обеспечивал выбор земельного участка на местности, в случае наличия прав на этот земельный участок землевладения либо землепользования другого лица, этот субъект также должен был присутствовать. Затем проводились проектно-изыскательские работы, по результатам которых, на основании собранных материалов принималось решение о возможности осуществления строительства.

Интересным является тот факт, что порядок предоставления земельного участка для строительства, предусмотренный Земельным кодексом Казахской ССР, был применим только в тех случаях, когда с ходатайством о предоставлении обращались предприятия, учреждения, организации, но не граждане.

Из вышеизложенного следует, что порядок предоставления земельных участков гражданам для строительства жилых домов оставался неурегулированным.

Что касается нормативных правовых актов, непосредственно касающихся порядка предоставления земельных участков, то 30 августа 1994 года было принято Постановление Кабинета министров Республики Казахстан «Об утверждении Положения о порядке возбуждения и рассмотрения ходатайств о предоставлении права на владение, права на пользование либо права на аренду земельных участков для государственных или общественных нужд в черте населенных пунктов». В отличие от ныне действующего законодательства данным нормативным правовым актом предусматривалось, что предоставление права на земельный участок производится, как правило, в две стадии: 1) предварительное согласование места размещения намечаемого к строительству объекта; 2) предоставление права на земельный участок.

Интересным представляется и тот факт, что данным постановлением предусматривался и особый порядок предоставления земель для строительства, который состоял в том, что разрешение на строительство выдавалось одновременно с принятием решения о предоставлении земли, что позволяло соблюсти сроки использования земельных участков по целевому назначению.

Существенные изменения в сфере регулирования земельных отношений, в том числе и по предоставлению земельных участков для жилищного строительства повлекло принятие на всенародном референдуме 30 августа 1995 года Конституции Республики Казахстан.

Ж.Х. Косанов справедливо отмечает: «Признание права ограниченной собственности на землю в Конституции Республики Казахстан 1995 года положило начало развернутому правовому регулированию правового режима земли как недвижимости и формированию законодательной базы третьего этапа земельной реформы в стране» [4, с.29], что в дальнейшем привело к принятию Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу закона «О земле».

Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона, «О земле» от 22 декабря 1995 года был принят в целях совершенствования правового регулирования земельных отношений в Республике Казахстан. «Указ четко определил основания, условия и пределы частной собственности на землю закрепил правовыми нормами новые требования по регулированию земельных отношений в условиях построения государства с рыночной экономикой» [1, с.23].

Необходимо согласиться с А.Х. Хаджиевым, который так охарактеризовал новый нормативный правовой акт: «Указ «О земле» рассматривает землю как объект хозяйствования, а не администрирования. Собственникам земельных участков, землепользователям гарантируются: самостоятельность хозяйствования на земле, используя ее в целях, вытекающих из назначения земельного участка;…; возмещение в полном объеме при изъятии (выкупе) земельного участка на государственные нужды, а также другие права. Таким образом, новое земельное законодательство предоставляет широкое свободное хозяйствование на земле» [5, с.17].

Правовое обеспечение предоставления земельных участков для жилищного строительства в связи с принятием данного Указа претерпело значительные изменения. Во-первых, это было связано с введением права частной собственности на земельный участок. Статья 33 Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу закона, предусматривала, что в частной собственности граждан могли находиться участки, предоставленные (предоставляемые) для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства и дачного строительства, а в частной собственности граждан и негосударственных юридических лиц могли находиться земельные участки, предоставленные (предоставляемые) под застройку или застроенные производственными и непроизводственными, в том числе жилыми, зданиями, сооружениями и их комплексами, включая земли, предназначенные для обслуживания зданий и сооружений в соответствии с их назначением.

Особенностью правового регулирования предоставления земельных участков для жилищного строительства Указом Президента Республики Казахстан, имеющим силу закона, «О земле» являлось и то, что полномочия по предоставлению земельного участка были переданы от органов представительной власти исполнительным органам. Что касается самого порядка предоставления земельных участков, то он предусматривался Постановлением Правительства Республики Казахстан от 20 июня 1996 года N 760 «Об утверждении Положения о порядке предоставления права частной собственности на земельные участки и права землепользования». В соответствии с данным положением выбор земельного участка для строительства объекта осуществляется в населенных пунктах местными органами архитектуры и градостроительства, в остальных случаях - территориальными органами по земельным отношениям и землеустройству. По наиболее важным объектам местные исполнительные органы (по их усмотрению) создавали специальные комиссии по выбору земельных участков для размещения этих объектов. Землеустроительный проект о предоставлении права на земельный участок согласовывался с местными органами архитектуры и градостроительства, экологии и биоресурсов и другими организациями и учреждениями, интересы которых затрагиваются намеченным отводом земель, и представлялись в местный орган по земельным отношениям и землеустройству для подготовки проекта решения местного исполнительного органа о предоставлении соответствующего права на земельный участок.

24 января 2001 года был принят Закон Республики Казахстан «О земле». Отличительными особенностями данного нормативного правового акта в части регулирования порядка предоставления земельных участков для жилищного строительства является то, что был уточнен статус иностранных землепользователей. В Указе Президента Республики Казахстан, имеющем силу закона, «О земле» указывалось, что земельные участки, предоставленные под строительство объектов, могли находиться на праве частной собственности у иностранных субъектов, за исключением дачного строительства; право постоянного землепользования возникнуть у них не могло, а право временного землепользования не ограничивалось по субъектному составу. А Закон Республики Казахстан «О земле» регулировал данные вопросы следующим образом: право частной собственности и право постоянного землепользования осталось неизменным, а для права временного землепользования были установлены ограничения – максимальный срок составлял 10 лет, без права передачи во вторичное землепользование земель сельскохозяйственного назначения, среди которых есть земельные участки, предоставляемые под дачное строительство.

Законом Республики Казахстан «О земле» в отличие от Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу закона, «О земле», предусматривалась возможность приобретения земельного участка через аукцион, также были включена норма о возможности отказа в предоставлении земельного участка.

Также в Законе Республики Казахстан «О земле», как основном нормативном правовом акте, регулирующем земельные отношения, впервые были закреплены нормы безвозмездного предоставления земельных участков, в том числе под дачное строительство и индивидуальное жилищное строительство. Ранее нормы были предусмотрены только в Постановлении Правительства Республики Казахстан от 8 апреля 1996 года «Об утверждении норм предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам».

Наличие множества разрозненных законодательных нормативных правовых актов и необходимость их систематизации стали одними из причин принятия нового кодифицированного акта, Земельного кодекса Республики Казахстан от 20 июня 2003 года, который включил в себя все нормы, регулирующие земельные отношения. Необходимо согласиться с Ж.Х. Косановым в том, что «принятие Земельного кодекса явилось закономерным этапом процесса создания национальной правовой системы суверенного Казахстана и знаменует собой качественно новый этап в регулировании земельных отношений» [6, с.41].

Особое значение представляет тот факт, что впервые в нормативном правовом акте такого уровня были закреплены нормы о предоставлении земельного участка для строительства. Как рассматривалось ранее, предоставление земельных участков в целях строительства законодательно регулировалось как предоставление земельных участков для несельскохозяйственных целей. На наш взгляд, ныне действующая формулировка наглядно отражает сложившуюся на практике ситуацию, когда земли фактически в большом объеме предоставляются либо для ведения сельского хозяйства, либо для строительства.

Огромные масштабы строительства ведут к тому, что необходимо сформировать такую законодательную базу, которая позволит сохранить наше главное богатство – землю.

Список использованных источников

1 Архипов И.Г. Земельное право Республики Казахстан: Учебное пособие. – Алматы: Издательство «БОРКИ», 1997. - 295 с.

2 Стамкулов А.С, Стамкулова Г.А. Земельное право РК (общая часть): Учебное пособие. – Алматы, 2004. – 407 с.

3 Земельный кодекс Казахской ССР. – Алма-Ата: Казахстан, 1971. - 124с.

4 Косанов Ж.Х. Земельное законодательство суверенного Казахстан: этапы становления, тенденции развития // Фемида. - 2002. - №3. - С.29-32.

5 Хаджиев А.Х. Земельное право республики Казахстан (Общая часть): Учебное пособие.– Алматы: Данекер, 2001. - 376 с.

6 Косанов Ж.Х. Проблемы оптимального сочетания публичных и частных интересов к земле в свете Земельного кодекса Республики Казахстан // Экономика и право Казахстана. – 2003. - №17. - С.36-46.