Моделирование и прогнозирование бюджетного процесса

Белиспаев Е.Н.

Объем бюджетного дефицита зависит от большого количества макроэкономических факторов, которые с разных сторон характеризуют развитие экономики. Дефицит бюджета не может рассматриваться иначе, как в контексте макроэкономического развития и экономической политики государства в сфере доходов и расходов государственного бюджета. Следовательно, при моделировании бюджетного дефицита блок доходов и расходов государственного бюджета должен быть вписан в общую систему экономического развития страны.

Функционирование и развитие экономической системы государства характеризуется следующими особенностями:

- сложный и неоднозначный характер экономических процессов и явлений;

- недостаточная определенность и обусловленность ряда экономических процессов и явлений;

- большое количество экономических показателей, которые отображают различные стороны экономического развития;

- наличие большого количества одновременных прямых и обратных взаимосвязей между экономическими показателями, которые носят как детерминированный, так и стохастический характер;

- наличие определенных допущений и приближений при количественном определении показателей, которые отображают различные экономические процессы и явления;

- невозможность детерминировать (определить количественно) ряд экономических процессов и явлений.

С позиций системного анализа экономика может быть представлена как большая и сложная экономическая система, которая включает множество взаимосвязанных между собою элементов. То есть, экономика как сложная система, отличается такими свойствами, как иерархия, структура, целостность, функциональность, целеустремленность, управляемость и тому подобное.

Если рассчитанный объем внутренних и внешних заимствований для покрытия дефицита бюджета превышает потенциально возможный уровень или приводит к превышению предельного уровня государственного долга, то необходимо или осуществить корректировку дефицита бюджета в направлении его уменьшения, или определить пути сокращения объемов погашения долгов, то есть, осуществить реструктуризацию долгов. Следовательно, с учетом вышеприведенного, процесс прогнозирования дефицита бюджета и источников его покрытия можно разбить на такие этапы:

1. Осуществление прогноза доходов бюджета.

2. Прогноз первичных (непроцентных) расходов бюджета.

3. Осуществление прогноза расходов на обслуживание долгов.

4. Определение дефицита бюджета (объема чистого финансирования бюджета).

5. Осуществление прогноза поступлений от приватизации и определения чистого финансирования бюджета за счет заимствований.

6. Определение объемов необходимых и потенциально возможных уровней государственных заимствований.

7. Корректировка рассчитанного дефицита или разработка мероприятий по реструктуризации долгов в случае превышения рассчитанных объемов внутренних и внешних заимствований над их потенциально возможным уровнем.

8. Определение объема государственного долга.

9. Корректировка рассчитанного дефицита в случае превышения объемов долга над предельным уровнем.

В настоящее время не существует официальных методик прогнозирования отдельных бюджетных показателей.

На наш взгляд, для усовершенствования процесса прогнозирования доходов бюджета необходимо:

- детализировать, согласовать и утвердить перечень показателей, которые в обязательном порядке должны содержать Таблицы расчетов отдельных видов налогов. Эти показатели должны характеризовать налоговую базу, изменения в налоговой системе (просмотр налоговых ставок, введение и отмена льгот и тому подобное) и ухудшение/улучшение системы взыскания налогов (недоимки, переплаты);

- определиться с характером и степенью влияния этих показателей на прогноз бюджетных поступлений.

Для повышения надежности среднесрочного прогноза и обеспечения преемственности бюджетной политики в мировой практике используют такой метод бюджетного планирования, как выделение бюджетов действующих и вновь принятых обязательств, к преимуществам которых следует отнести:

- возможность существенного упрощения и ускорения процедуры составления и рассмотрения бюджета в части "действующих" обязательств, что дает возможность сосредоточить внимание на подготовке к бюджету "вновь принятых" обязательств, которые отображают изменение целей и приоритетов государственной политики;

- возможность удлинения сроков и повышения надежности среднесрочного бюджетного планирования за счет более точного прогнозирования объема "действующих" обязательств.

Для совершенствования среднесрочного финансового планирования необходимо разработать процедуры пересмотра (корректирования) параметров плана и использования его составляющих при формировании проекта бюджета и уточнении приоритетов государственной политики на очередной бюджетный период. На перспективу следует отработать формат финансового плана с выделением бюджета действующих и вновь принятых обязательств, предложенный на рисунке 1.

При разработке и утверждении государственных целевых программ отсутствуют процедуры осуществления оценки объемов бюджетного финансирования программ на предмет соответствия установленным на среднесрочную перспективу бюджетным ограничениям. В процессе утверждения новых государственных целевых программ никаким образом не учитывается ситуация по состоянию выполнения и финансирования уже действующих программ, курируемых главным распорядителем бюджетных средств.

Рисунок 1. Подходы к формированию расходов бюджета

Источник: составлено автором

Следовательно, для повышения качества среднесрочного прогноза в части, которая касается государственных целевых программ, необходимо составить план необходимого финансирования из госбюджета и местных бюджетов по утвержденным государственным целевым программам на среднесрочную перспективу (по годам и главным распорядителям средств) и обеспечить оперативное коррегирование указанного плана в соответствии с изменениями, которые вносятся в программы.

Применение вышеупомянутых мер по усовершенствованию процесса прогнозирования и среднесрочного планирования бюджетных показателей позволит повысить качество и надежность бюджетного прогноза.

Кроме того, каждая бюджетная программа, включая расходы на содержание государственного органа и расходы на государственные целевые программы, должны содержать показатели для оценки ее реализации (рис.2).

Рисунок 2. Показатели оценки реализации бюджетных программ

Источник: составлено автором

Объем затрат на осуществление процентных платежей по обслуживанию долга зависит от:

- объема государственного долга;

- структуры долга по внутренней и внешней задолженности;

- стоимости долга (процентных ставок), оцененной в соответствии с условиями каждого конкретного заимствования.

В свою очередь, стоимость внутреннего долга, как правило, зависит от таких показателей, как темпы инфляции, учетная ставка НБ РК, средневзвешенная процентная ставка по кредитам коммерческих банков, которые определяются направленностью государственной денежно-кредитной политики.

Стоимость внешнего долга зависит от динамики обменных курсов, международных процентных ставок и рейтинга страны-заемщика, что отражается определенным перечнем экономических показателей. Что касается прогнозирования государственного долга, то на сегодняшний день существует ряд методологических проблем относительно определения самого понятия государственного долга, а точнее, размежевания понятий "государственный долг страны" и "долг сектора государственного управления", последнее из которых имеет четкое определение в контексте международных стандартов статистики государственных финансов.

Таким образом, в состав долга сектора государственного управления не входят долги органов денежно-кредитного регулирования, которые произошли по операциям с МВФ или вследствие принятия на себя внешней задолженности иных должников. Что касается государственного долга страны, то он включает часть долга, который обслуживается и погашается за пределами бюджета (задолженность перед МВФ).

Следовательно, вопросы относительно порядка образования, погашения и обслуживания государственного долга страны требуют четкого законодательного урегулирования.

На наш взгляд, решение вышеизложенных проблем позволит значительно усовершенствовать подходы к моделированию бюджетного процесса, повысить качество и надежность прогнозирования бюджетных показателей. Для этой цели нами предлагается внедрение автоматизированных технологий в бюджетный процесс.

В процессе формирования и исполнения бюджета используются и формируются большие массивы информации, которые, при традиционной технологии, обрабатываются при значительном привлечении ручного труда и требуют огромной армии учетных работников как в органах управления, так и в организациях, использующих бюджетные средства.

Таким образом, появился план создания автоматизированной информационной системы «Управления бюджетным процессом» или, сокращенно, АИС УБП, связанный с системой прогнозирования бюджетных параметров.

Надо отметить, что разработка новой системы должна вестись параллельно с созданием и отработкой новой технологии исполнения бюджета: необходимо разработать или скорректировать основные инструктивные документы, определяющие порядок учета доходов, ведения лицевых счетов, финансирования и учета расходов.

В процессе работы над проектом разработчикам нужно будет разобраться в тонкостях бюджетного процесса и одновременно пересмотреть ранее принятые решения с учетом внедрения автоматизированной системы.

Для создания такой системы необходимо тщательное и кропотливое изучение:

· технологии работы отраслевых органов управления и подведомственных им организаций и состояния информатизации в изучаемых объектах;

· системы взаимодействия между ними и финансовыми органами;

· состава и форматов передаваемой информации;

· состава и технического состояния оборудования и телекоммуникационной инфраструктуры;

· роли и функций изучаемого объекта в бюджетном процессе.

Важной составной частью второй очереди АИС УБП должна стать единая система учета договоров и контрактов, заключаемых при реализации заказов и программ. Возможность создания базы данных с отраслевым ее распределением позволит обеспечить контроль со стороны руководителей за наличием оснований их заключения, применяемыми расценками и условиями выполнения, а также обеспечить формирование базы данных принятых к финансированию обязательств с учетом сроков и объемов их выполнения.

Сложность построения модели УБП связана с тем, что создание математико-экономических моделей, описывающих бюджетный процесс, учитывающая регион – центр, новая и по существу малоизученная задача.

Без учета социально-экономической обстановки в регионах эту проблему решить довольно сложно. Решением может служить создание аналитических дескриптивных моделей, отвечающих на вопрос "как это происходит?", "как это будет развиваться?" и предназначенных для объяснения наблюдаемых фактов или прогноза поведения объекта. Разработка подобных математико-экономических моделей и использование их для прогноза значений доходных статей бюджета региона в дальнейшем позволяет планировать объем расходной и доходной части бюджета регионов и центра.

Технологии построения подобных моделей, быстро реагирующих на часто изменяющиеся экономические условия, недостаточно изучены, что в свою очередь дает почву для исследований в этой области.

Бюджетный процесс региона включает в себя два потока:

1. Местный поток - исполнение местного бюджета по доходам и расходам на уровне области (района). На этом уровне играют роль микроэкономические факторы, которые определяют собираемость налогов, статьи расходов и их удельный вес в областном бюджете. Микроэкономические показатели, рассчитываются аналогично макроэкономическим, но на уровне региона.

2. Республиканский поток - исполнение республиканского бюджета по доходам и расходам. Республиканский поток определяется макроэкономическими факторами, ряд которых является агрегированными показателями деятельности всех регионов страны и их проявление для всех регионов одинаково. Управлять общим потоком из регионов напрямую невозможно, но его влияние можно учесть при планировании бюджетных процессов на уровне региона, используя макроэкономические показатели как индикаторы процессов на республиканском уровне.

Оба потока имеют сложную схему взаимодействия между образующими их составляющими. Каждый из регионов является как донором средств для республиканского бюджета, так и получателем дотаций с республиканского уровня.

Автор убежден, что в настоящее время сложилась объективная необходимость перехода от методологии фиксации фактов бюджетного процесса к методологии прогнозирования бюджета как динамической системы.

Необходимо способствовать активному внедрению в практическую деятельность органов государственного (местного) финансового контроля современных инструментов и способов, основанных на методах математического моделирования, поискового и нормативного прогнозирования, использования информационных технологий.