Из истории формирования законодательных документов

Отепова Г.Е., к.и.н.

Павлодарcкий государственный педагогический институт

Закон, прежде чем стать юридическим актом, определяющим те или иные обязательные правовые нормы в государстве, проходит сложный, а нередко и долгий путь своего становления. В современной научной литературе выделяют следующие основные этапы формирования законодательных актов: 1) законодательная инициатива или почин; 2) разработка законопроекта и его обсуждение; 3) утверждение закона или санкция; 4) обнародование. Каждому из этих периодов соответствует определенная документация, которая позволяет выяснить такие стороны законодательного акта, которые нельзя установить, если ограничиться изучением только содержания самого закона.

Законодательная инициатива – это обращенное к власти официальное заявление о необходимости издания новых, изменения, дополнения или отмены старых законов. К ним относятся документы с законодательными предложениями: ходатайства, предложения, заявления, прошения, письма, доклады и т.д. Для изучения законодательных предположений, исходивших от правительства, большое значение имеют всеподданнейшие записки и доклады, авторами которых были представители высшей администрации. Огромное количество документации, связанной с прохождением законодательных актов, хранится в архивных фондах. Например, «Записка об устройстве Семиреченской области в составе Степного генерал-губернаторства» (Верный, 1884), «Записка Тургайского губернатора И.М.Страловского о преобразовании Тургайской области» (Оренбург, 1909), «Журнал заключительного заседания комиссии учрежденной приказом… для пересмотра Степного положения 1891г.» (Верный, 1902).

Много материалов обсуждения законодательных предложений и инициатив отложилось в местных учреждений государственной власти – губернских правлений, канцелярий губернаторов, генерал-губернаторов и т.п. Эти материалы интересны тем, что дают конкретное представление о положении дел отдельных районов, в частности, касающихся территории Казахстана. Однако законодательные предложения в таких документах в большей степени ограничены официальными рамками: почти все эти документы возникали в ответ на объявленную правительством программу. Например, письмо оренбургского генерал- губернатора Областному правлению оренбургскими киргизами для выработки новых положений об управлении киргизами от 3 июля 1865г. [1, с.255], записка Областного правления оренбургскими киргизами в ответ на запрос комиссии, созданной для разработки проекта нового положения об управлении киргизами от 8 августа 1866г. [1, с.256].

Вторая стадия формирования законодательного акта начиналась с выработки законопроекта и его обсуждения. На этом этапе законодательная инициатива превращалась в законченный проект, который достаточно было утвердить, чтобы придать ему силу закона. Иногда эта процедура продолжалась годами, оставляя для исследователя огромный дополнительный материал по изучению созданию того или иного закона. Составление и обсуждение законодательного проекта осуществлялось соответствующими центральными учреждениями или специально созданными комиссиями и подкомиссиями. Эти материалы, связанные с разработкой проекта закона, можно разделить на следующие группы: а) подготовительные, справочные материалы, необходимые для выяснения тех или иных вопросов; б) журналы, протоколы, стенограммы заседаний различных учреждений и комиссий, которые разрабатывали и обсуждали соответствующий проект закона; в) различные варианты проекта с изложением мнений членов комиссий, центральных учреждений; г) различные записки, предложения; д) проект закона в окончательной редакции с объяснительной к нему запиской [2].

Для составления проекта закона требовалась большая подготовительная работа, которая основывалась на тщательном изучении вопроса. Для этого собирался весь фактический материал по интересующемуся вопросу, производились специальные исследования и запросы, изучались статистические данные, учитывались архивные документы и т.д. Так, например, прежде чем составить и принять положение об образовании Туркестанского генерал-губернаторства была создана специальная комиссия, которая изучала данный вопрос. Ф.И. Лобысевич об этом пишет так: «Администрация края… командировала в степь особую комиссию для ознакомления со степью и народом и для составления общего положения для всех киргиз. Комиссия эта долго и усердно объезжала степь, изучала быт народа и, пользуясь материалами из всех архивов, составила положение» [3, с.13].

Составленный таким образом комиссией законопроект с объяснительной запиской отправлялся дальше для обсуждения. Обычными участниками обсуждения были заинтересованные ведомства: министерства, главные управления, департаменты, и т.д. Свои отзывы, данные учреждения ставили на полях проекта или писали специальные заключения по существу данного закона. Также свои отзывы давали и консультативные учреждения, такие как Министерство юстиции, Комиссия законов, кодификационный отдел Государственного совета. Оторванные от реальной практической жизни и не обладающие конкретными сведениями по изучаемому вопросу, они часто давали абстрактные заключения, которые соответствовали закону лишь по форме и содержанию. В большинстве случаев обсуждение законопроекта носило закрытый и бюрократический характер.

После получения всех отзывов и заключений, проект закона рассматривался вторично центральными органами власти, и на этом этапе предварительное обсуждение заканчивалось. Проект дальше направлялся для дальнейшего обсуждения в высшие инстанции: Комитет министров, Совет министров, Государственный совет, Государственную думу. Однако в отдельных случаях министры не считали необходимым продолжать обсуждение проекта и представляли его непосредственно царю для утверждения. Такие законы выходили в форме именного или объявленного в приказ указа, высочайшего повеления или утвержденного доклада и приобретали юридическую силу. Кроме того, если даже проекты проходили обсуждение в данных учреждениях, они носили в основном формальный характер. «По первоначальному замыслу и по точному смыслу закона, много раз подтвержденного, прохождение через эти учреждения было обязательным для всех законов. Однако, даже и такое скромное ограничение законодательного произвола было неосуществимо в условиях самодержавно-бюрократической монархии… На протяжении всего периода Совет и Дума были окончательной инстанцией обсуждения только для некоторой, меньшей части законов. Обсуждение их было, к тому же, ничего не решающим, ни к чему не обязывающим и часто даже совершенно формальным» [4, с.358-359]. Далее от предложений и сбора материала закон превращается в законченный проект, который достаточно только утвердить, чтобы он принял силу закона. Данные проекты публиковались отдельными изданиями и сохранились в архивных фондах. Например, «Проект положения о Киргизских степях» [5, л.305], «Проект положения о второй переписи населения в Степных областях Российской империи» [6], «Проект об устройстве суда в областях Степного генерал-губернаторства» [7], «Проекты земских смет и раскладок по Акмолинской области за 1898 г.» [8] и т.д.

Здесь необходимо отметить, что законопроект проходил несколько вариантов обсуждения, что откладывало особый отпечаток на документ и способствовало появлению многих разновидностей закона: утвержденный доклад или рапорт, высочайше утвержденное положение Комитета министров, высочайше утвержденное мнение Государственного совета и т.д. Сопоставление текстов различных проектов по одному и тому же вопросу дает наглядное представление о причине его появления, влиянии политической обстановки на его содержание.

Третий этап прохождения закона – это утверждение или санкция закона, т.е. придание ему юридической силы, который является одним из главнейших положений официального права. В условиях абсолютной монархии таким правом обладал только император. Таким образом, наличие царской подписи является непременным условием существования закона. Но в XVIII-XIX веках ряд законов утверждался царем не только письменно, но и словесно или же путем надписи «быть по сему», «согласен». Утверждение закона носило формальный характер, так как все вопросы заранее были согласованы министрами с царем. Не утверждение проекта или его доработка происходила в крайне редких особых случаях.

Прошедший многочисленные инстанции и утвержденный царем, закон направлялся в Сенат для обнародования, и только после этого он приобретал общеобязательную силу. Правительствующий Сенат был высшим органом суда и надзора, он также участвовал в разработке законодательных предложений, ему принадлежали функции толкования, обнародования закона и наблюдение за его исполнением. Обнародование закона – это последняя стадия принятия закона. «Тексты законов, отпечатанные в типографии Сената, рассылались в центральные и местные органы государства и непосредственным исполнителям, объявлялись в основном через полицию, при барабанном бое, для населения вывешивались в людных местах. При этом полиция следила, чтобы листы с законами не подвергались порче или уничтожению, привлекали тех, кто вывешивал фальшивые документы» [9, с.84]. Хотя Сенат обладал правом отказать в опубликовании закона, но на практике такое положение осуществлялось крайне редко, только в чрезвычайных ситуациях. Поэтому момент обнародования можно считать формальностью, не влиявшей на существо закона.

Таким образом, прежде чем получить юридический статус, законопроект проходил несколько стадий своего развития и подготовки. Многие государственные учреждения, политические деятели, различные социальные группировки принимали участие в его разработке и оказывали на него различное влияние, и только после утверждения проекта царем и его опубликования, он получал юридический статус закона. Следовательно, исследование всего комплекса проблем, связанных с происхождением и формированием законодательного источника, его функционированием в конкретной исторической эпохе, позволяет перейти к анализу содержания, оценке информации и источника в целом. «Для того, чтобы понять и правильно оценить те или другие акты внутренней политики самодержавия, нужно не только прочитать тот или другой закон, но и изучить те внутренние пружины, которые привели к его появлению, тщательно проанализировать те документальные комплексы, которые соответствуют каждой стадии прохождения закона, ибо на каждой стадии шла упорная борьба общественных сил за выгодное для себя содержание, за формулировку отдельных статей и пунктов закона» [10, с. 93].

Список использованной литературы:

1. Материалы по истории политического строя Казахстана (со времен присоединения Казахстан к России до ВОСР). А.: АН КазССР, 1960, т.1. – 441с.

2. Источниковедение истории СССР. Под редакцией И.Д. Ковальченко. М., 1973. - 296с.

3. Лобысевич Ф.И. Киргизская степь Оренбургского ведомства. М., 1891.

4. Кочаков Б.М. Русский законодательный документ XIX-XX веков. // Вспомогательные исторические дисциплины. Сборник статей. М-Л., 1937. - 325с.

5. ЦГА РК.Ф.25.Оп.1, д.438.

6. ЦГА РК.Ф.64. Оп.1, д.1278.

7. ЦГА РК.Ф.64. Оп.1, д.1445.

8. ЦГА РК.Ф.64. Оп.1, д.812.

9. Сизиков М.И. История государства и права России конца XVII до начала XIX века. М., 1998.

10. Источниковедение истории СССР XIX-начала XX в. Под редакцией И.А.Федосова. М., 1970.

Сведения об авторе:

1. Отепова Гульфира Елубаевна

2. Кандидат исторических наук, доцент

3. Павлодарский государственный педагогический институт, доцент кафедры философии, экономики и права

4. г. Павлодар, ул. Химиков 9/2.

5. Тел. 8-7182- 53-79-93 (д); 8-701-354-0844 (сот)

6. E-mail: g.otepova.hist@mail.ru