Овдиенко Яна Александровна

Аспирантка кафедры конституционного права

Национальной юридической академии Украины имени Ярослава Мудрого

ИНСТИТУТ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ В УКРАИНЕ, ЕГО СУБЪЕКТЫ И ПУТИ УСОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

Построение в Украине гражданского общества и правового государства невозможно без совершенствования законодательного процесса, в том числе института законодательной инициативы, которая является начальным звеном законодательного процесса. Принятие закона всегда связано с проявлением творческой инициативы субъектов права законодательной инициативы, а поэтому прежде чем выразить закон нормативно, ему необходимо дать социологическое обоснование. Критерием эффективности законодательного процесса является принятие актуальных законов, которые действительно обеспечивают развитие и укрепление общественных отношений и способствуют построению демократического, правового и социального государства.

Право законодательной инициативы рассматривается как важный институт в системе институтов, составляющих и характеризующих законодательный процесс в демократическом правовом государстве.

В соответствии с действующей Конституцией Украины [1] право законодательной инициативы в Верховной Раде Украины принадлежит Президенту Украины, народным депутатам Украины и Кабинету Министров Украины. Поэтому данное право является «субъективным и может быть осуществлено только в определённых формах» [7, с.114]. В данном праве выражается взаимосвязь президента, представителей народа и правительства с обществом, с его политическими, экономическими и иными интересами. Решение о реализации права законодательной инициативы - это результат волеизъявления заинтересованных субъектов. Однако вопрос о составе субъектов права законодательной инициативы требует исследования. Возможно, существует необходимость расширить состав субъектов права законодательной инициативы, включив в него представительский орган – Верховную Раду Автономной Республики Крым. Реализация права законодательной инициативы порождает юридические отношения, содержанием которых, с одной стороны, является право субъекта разрабатывать и вносить законопроекты в законодательный орган, а с другой - обязанность законодательного органа принять законопроект и включить его в повестку очередного заседания, рассмотреть и принять по нему решение.
Реализация права законодательной инициативы, как деятельность, состоит из ряда последовательно осуществляемых действий (познания общественных отношений, нуждающихся в правовом регулировании, определения формы будущего закона, планирования и подготовки законопроекта, обсуждения, принятия, изменения или отклонения законопроекта). Верховная Рада Автономной Республики Крым осуществляет представительскую функцию, которая в соответствии с Конституцией АРК [2] заключается в представлении интересов граждан, общих интересов населения, территориальных громад, местного самоуправления, АРК в целом. Поэтому с целью содействия и обеспечения реализации прав и законных интересов населения автономии, а так же решения вопросов сбалансированного развития, представительский орган АРК вполне может разрабатывать и предлагать Верховной Раде Украины законопроекты не только по вопросам его ведения, но и по любым вопросам общественного развития.

Поэтому в целях эффективности законотворческой деятельности в Украине заслуживает внедрения совместная нормотворческая деятельность Верховной Рады АРК с Верховной Радой Украины. Для этого представляется целесообразным нормативное регулирование такой деятельности путем внесения изменения в Основной закон государства, а именно, включив в статью 93 Конституции Украины в состав субъектов права законодательной инициативы Верховную Раду Автономной Республики Крым. Кроме того, статус и полномочия Автономной Республики Крым гарантируется государством Украина и обеспечивается демократическими институтами общества и деятельностью органов государственной власти.

Совершенно точно сформулировал данную проблему О. Копиленко ещё в 2003 году, которая является актуальной и сейчас, ставя вопрос: «готово ли украинское законодательство разрешать те острые ситуации, которые регулярно возникают в процессе развития АР Крым». Кроме того, как и ранее, остаётся без внимания проблема соответствия Конституции и нормативно-правовых актов АР Крым Конституции и законам Украины, весь механизм взаимодействия центра и автономии [8].
Исследование вопроса о праве законодательной инициативы будет представлять интерес, как для теории конституционного права, так и для практического применения в деятельности Верховной Рады Украины и Верховной Рады АРК. Конституционное закрепление статуса автономной республики способствовало стабилизации взаимоотношений центра и Крыма. В свою очередь, статус автономии наделил её целым рядом конституционных полномочий для самостоятельного решения вопросов в социально-экономической, гуманитарной сферах, а так же вопросов собственности, управления имуществом, экологической безопасности, рационального использования, охраны, восстановления земли и природных ресурсов и многих других. Это даёт возможность органам представительной и исполнительной власти автономии более эффективно разрабатывать и осуществлять собственную социально-экономическую политику в регионе в пределах закреплённых Конституцией Украины и Конституцией Автономной Республики Крым полномочий. В то же время, за 18 лет своего существования, Автономная Республика Крым не раз демонстрировала, что сам по себе статус автономии автоматически не гарантирует ей беспроблемного существования. К числу таких проблем относятся, в частности, правовое регулирование в сфере земельных отношений, имущественных прав автономии и др. В последнее время часто затрагиваются вопросы о необходимости реформирования многих государственных институтов в Украине. Например, сейчас существуют противоречия в отношениях между Фондом государственного имущества Украины и Фондом имущества АРК. Это влечёт имущественные конфликты, а соответственно и судебные разбирательства, нарушение законов и преступления в этой сфере. Так, законы Украины «Про приватизацію державного майна», «Про малу приватизацію», «Про особливості приватизації об'єктів незавершенного будівництва» предусматривают, что с государственным имуществом в Крыму работает Фонд имущества АРК. Но в соответствии с Постановлением Кабинета Министров Украины «Про затвердження положень про регіональне відділення та про представництво Фонду державного майна України у районі, місті» [6], Фонд государственного имущества Украины имеет региональные отделения в Автономной Республики Крым, поэтому его полномочия так же распространяются на территорию автономии. Однако, в п.3 ч.1 ст.138 Конституции Украины и в п.10 ч.1 ст.18 Конституции автономной Республики Крым закреплено, что к полномочиям Автономной Республики Крым относится управление имуществом, принадлежащим Автономной Республики Крым. Исходя из этого, существует не точное законодательное урегулирование полномочий Фонда государственного имущества Украины в АРК и Фонда имущества в АРК. Это влечёт постоянные противоречия и конфликты в сфере управления имуществом Автономной Республики Крым, решение которых возможно лишь путём чёткого закрепления и разграничения полномочий между указанными структурами. Так же, говоря о проблемах в имущественной сфере, целесообразно затронуть вопрос о передаче в аренду недвижимого имущества. На сегодняшний день в Украине действуют множество законов и подзаконных актов, которые регулируют процедуру передачи в аренду государственного и коммунального имущества. Фонд государственного имущества Украины принял десятки подзаконных актов, которые усложняют процесс передачи имущества, тем самым вызывают массу противоречий в законодательстве. Приведённые примеры показывают, что в автономии существует необходимость реформирования отношений и в имущественной сфере так же, которое должно быть направлено на устранение изложенных проблем и достижения консенсуса. Говоря о существовании наявных проблем в сфере законодательного урегулирования, о необходимости их немедленного разрешения для избежания нарушения законов и нормативно-правовых актов путём усовершенствования законодательства, принимая во внимание создание 28 декабря 2007г. Национального конституционного совета, в который вошли и представители Верховной Рады АРК, - представляется целесообразным и необходимым предоставить Верховной Раде АРК право законодательной инициативы.

Поскольку Украина является унитарным государством, в составе которого находится его неотъемлемая составляющая часть – Автономная Республика Крым, важно, чтобы закон всегда отражал интересы субъектов всего государства, и им не нарушались интересы и права населения автономии.

Проводя аналогию с другими государствами, где так же имеются автономные образования, следует обратить внимание, что их представительные органы имеют право законодательной инициативы. Например, в соответствии с ч.1 ст.67 Конституции Грузии [3] «право законодательной инициативы принадлежит высшим представительным органам Абхазии и Аджарии». Аналогичное право предусмотрено для автономных Сообществ Испании, закреплённое в переходных положениях Конституции Испании [4]. В соответствии с §120 Конституции Финляндии [5] территория Аландских островов имеет автономию в соответствии с особым законом об автономии Аландских островов, представительный орган которых так же имеет право законодательной инициативы.

Обладая правом законодательной инициативы, Верховная Рада автономии могла бы определить предмет и круг общественных отношений, нуждающихся в правовом регулировании; ключевые вопросы этих общественных отношений, актуальность и необходимость их правового регулирования; круг юридических и физических лиц, чьи интересы затрагивает или обеспечивает реализация права законодательной инициативы и др. вопросы.

Вполне очевидно, что возможное закрепление права законодательной инициативы Верховной Рады Автономной Республики Крым на конституционном уровне будет содействовать повышению её роли в системе органов публичной власти, оптимизации её деятельности, расширению сферы её активности, направленной на осуществление всех её функций, в частности представительской функции, а так же будет содействовать повышению эффективности деятельности Верховной Рады автономии в целом.

Список использованной литературы:

1. Конституция Украины от 28 июня 1996г. с изменениями внесёнными в соответствии с Законом Украины №2222-IV от 8 декабря 2008г.

2. Конституция Автономной Республики Крым от 21 октября 1998г.

3. Конституция Грузии от 24 августа 1995г.

4. Конституция Испании от 27 декабря 1978г.

5. Основной Закон Финляндии от 11 июня 1999г.

6. Постанова КМУ «Про затвердження положень про регіональне відділення та про представництво Фонду державного майна України у районі, місті» від 15 червня 1994р. №412

7. Нискевич Ю.А., Платонов В.М., Слизовский Д.Е. Законодательная деятельность: Политико-правовой анализ. Учеб.пособие для студентов ВУЗов. – М.: Аспект Пресс, 2007г. – 285с.

8. О.Копиленко Готовність чи безпорадність (чи здатне українське законодавство розв'язувати гострі проблеми АР Крим) // Вісник Академії правових наук України. – 2002г. - №2(29)