Экономические науки/15. Государственное регулирование экономики

К.э.н., профессор кафедры «Финансы и кредит» Гудов М. М.

Аспирант кафедры «Финансы и кредит» Цулая Э. Р.

Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарева, Россия

Особенности финансовой поддержки социальных преобразований на селе: российский опыт

Без сильной социальной поддержки, направленной на улучшение условий труда и жизни сельского населения, без повышения его общественной гражданской активности невозможна реализация никаких социальных программ в аграрном секторе. Особую значимость эта проблема приобретает в современных условиях, поскольку реформирование экономики страны предусматривает кардинальное изменение модели аграрного сектора, затрагивает глубинные экономические, социальные, политические и даже моральные интересы различных слоев общества.

Государственное участие в социальном развитии общества в целом и социальном развитии села может осуществляться в различных формах. Исследователи обращают внимание на то, что в мировой практике можно выделить три основные модели социального развития государства: либеральную, корпоративную и общественную (солидарную).

В основе либеральной модели лежит индивидуальный принцип, предполагающий личную ответственность каждого члена общества за свою судьбу. При этом роль государства в непосредственной реализации социальной политики сведена к минимуму. Ее основными субъектами являются личность и различные негосударственные организации - социально-страховые фонды и ассоциации. Государство берет на себя ответственность за гарантии лишь минимальных доходов и за благополучие наиболее слабых и обездоленных слоев населения. Вместе с тем оно максимально стимулирует создание и развитие в обществе различных форм негосударственного социального страхования и социальной поддержки, а также различных форм и способов законного получения гражданами дополнительных доходов. Следовательно, при либеральной модели социального государства, оно в основном опосредованно воздействует на социальные отношения не путем финансирования социальных программ из своего бюджета, а через развитие инвестиций на образование, здравоохранение, пенсионное обеспечение, пособие по безработице, социальную защиту и одновременно через развитие всей рыночной инфраструктуры получения доходов в обществе. Подобная модель сложилась, например, в США, Великобритании.

В основе корпоративной модели социального государства лежит корпоративный принцип, предполагающий, что максимум ответственности за судьбу своих работников несет корпорация (предприятие, учреждение, организация). Предприятия, создавая систему долгосрочного, часто пожизненного найма, стимулируют работника ко внесению максимального трудового вклада. За это ему предоставляются различные виды социальных гарантий в оплате труда, пенсионном обеспечении, бесплатном оказании медицинских, рекреационных услуг и образовании. При этом государство не отстраняется полностью от ответственности за социальное благополучие в обществе, но все же ведущую роль здесь играют предприятия, которые имеют собственную разветвленную социальную инфраструктуру, собственные социально-страховые фонды. Классическим примером такой модели развития социального государства является Япония.

В основе общественной (солидарной) модели социального государства лежит принцип солидарности, означающий ответственность всего общества за судьбу своих граждан. Это перераспределительная модель социального развития, и основным властным институтом, осуществляющим такое перераспределение, является государство. Именно оно берет на себя большую часть ответственности за социальное благополучие граждан.

Среди современных европейских государств можно выделить два типа стран с принципиально различным соотношением доли участия государства, работника и работодателя в финансировании социальных программ. С одной стороны, это страны (Швеция, Швейцария, Дания), где значительную часть расходов на социальные нужды берет на себя государство, и основным каналом перераспределения является бюджет. С другой стороны, страны социально ориентированной рыночной экономики (Германия, Франция), где бюджетные отчисления и страховые взносы работника и работодателя на социальные мероприятия примерно равны и основными каналами перераспределения являются как государственные, так и находящиеся под контролем государства частные социально-страховые фонды.

Российское государство, осуществляя государственное воздействие на социальные отношения использует элементы разных моделей социального государства.

Во-первых, государство берет на себя заботу о социальном благополучии вселения, обеспечивая государственное пенсионное обеспечение, социальное, медицинское обслуживание, развивая образование и многое другое.

Во-вторых, социальное развитие граждан осуществляется за счет предприятия, учреждения путем взимания с них социальных налогов, обеспечения социально-трудового развития работников.

В-третьих, государство, особенно в последнее время, использует возможности привлечения инвестиций частных компаний для развития медицинского обслуживания, образования, социального страхования и т.д.

В-четвертых, привлекаются средства самого населения на улучшение социального обслуживания [1].

Государственная поддержка в виде финансового обеспечения социальных преобразований на селе - необходимое условие реализации эффективной социальной политики и претворения в жизнь программ социального развития села, т.е. доведения социальной инфраструктуры села до ее приемлемого состояния.

Источники финансирования мероприятий по реализации социальной политики и социальных преобразований в общем виде можно представить как взаимодействующую систему следующих элементов:

- консолидированный государственный бюджет, охватывающий бюджет центрального правительства, бюджеты отдельных административно-территориальных единиц, которые входят в состав государства, бюджеты государственных внебюджетных фондов социального характера, бюджеты иных целевых фондов, созданных в составе бюджета центрального правительства;

- средства работодателей;

- бюджеты домохозяйств.

Средства на социальную политику, аккумулируемые в бюджете центрального правительства, используются по соответствующим расходным статьям, прежде всего для финансирования непроцентных социальных расходов, связанных с оказанием так называемых бюджетных услуг населению.

При формировании бюджета центрального правительства его расходы на социальную политику распределяются между государственными структурами управления, отвечающими за проведение государственной политики в той или иной отрасли социальной сферы. Эти органы распоряжаются выделенными из федерального бюджета средствами и несут ответственность перед правительством и законодательной властью за их целевое использование. В ряде случаев осуществляется прямое финансирование объектов социально-культурной сферы, для чего в составе государственного бюджета выделяются соответствующие строки.

Следующим источником финансирования социальной политики являются государственные внебюджетные фонды социального характера. Такие фонды обычно создаются для того, чтобы аккумулировать средства для обеспечения тех или иных социальных выплат. В отличие от расходов на социальные выплаты, финансируемые из государственного бюджета, смысл создания внебюджетных фондов заключается в том, что в них, как правило, поступают средства, представляющие собой обязательные взносы страхователей — юридических или физических лиц на случай наступления конкретных случаев социального страхования

В отличие от государственных внебюджетных фондов, само название которых свидетельствует об их относительной самостоятельности, в составе государственного бюджета могут создаваться специальные целевые фонды, предназначенные для финансирования отдельных видов государственных социальных обязательств. Создание таких фондов преследует вполне определенную цель - обеспечить взаимно однозначное соответствие между принимаемыми на себя государством социальными обязательствами и возможностями их финансирования. Наличие таких фондов не является обязательным и должно рассматриваться в качестве одного из вариантов преодоления систематического недофинансирования или полного отсутствия финансирования тех или иных социальных обязательств государства перед населением, а также для ускорения конкретных направлений социальных реформ.

В формировании бюджета социальной политики, как уже отмечалось, принимают участие средства работодателей. Эти средства используются для выплат работнику заработной платы и предоставления иных социальных гарантий, предусмотренных условиями найма работника и включенными в его трудовой договор.

Наконец, последним из источников социальных расходов являются бюджеты домохозяйств. В принципе все расходы домохозяйства носят социальный характер, поскольку они связаны с обеспечением некоторого текущего уровня потребления (приобретения продуктов питания, товаров длительного пользования, оплата социальных и жилищно-коммунальных услуг), долгосрочными инвестициями в материальные (недвижимость) или нематериальные (образование, здоровье) блага. В зависимости от социальной политики, проводимой государством, в бюджете домохозяйства меняется соотношение между отдельными расходными статьями. (Экономика соц сферы диск)

Используя такой подход к классификации источников финансирования социальных преобразований на селе, необходимо отметить, что для обеспечения финансовыми ресурсами мероприятий по экономическому и социальному развитию территорий необходима координация и концентрация денежных средств хозяйствующих субъектов, бюджетов и внебюджетных фондов всех уровней и привлеченных средств населения.

Нисколько не уменьшая значение и перспективность привлечения внебюджетных источников финансирования социальной инфраструктуры села, для Российского государства остается очевидным первостепенное значение бюджетных средств в этом процессе, что обусловлено и спецификой составляющих отраслей социальной сферы, и, особенно тем, что речь идет об аграрном секторе экономики.

В этой связи мы считаем необходимым указать на некоторые существующие методологические аспекты, которые часто стоят на пути к достижению эффективности такого финансирования социальной инфраструктуры на селе.

В первую очередь, стоит отметить имеющиеся на практике несоответствия между ответственностью органов местного самоуправления за ряд объектов социального назначения и доходной базой этого муниципалитета. Децентрализация системы государственного управления, делегирование полномочий и ответственности в социальной сфере села на муниципальный уровень (произошедшие в России за последние несколько лет) в идеале требуют, с одной стороны, четкого разделения функциональных обязанностей между различными уровнями власти, а с другой – установления реального соответствия между их ответственностью и величиной материально-финансовых инструментов, которыми они располагают, что далеко не всегда соблюдается в отечественной практике. Сегодня руководителям и специалистам органов местного самоуправления на всех уровнях надо хорошо разобраться со всеми источниками доходов и самое главное установить строгий учет и контроль за ними [1].

Тяжелое состояние многих объектов социальной инфраструктуры села и непривлекательность условий жизни в аграрном секторе могли бы стать неоспоримой причиной перераспределения средств, выделяемых на социальные нужды, в пользу села. Однако, в бюджетах федеральных министерств образования, здравоохранения, культуры и других отраслей сферы услуг не выделяются направления - город и село, и, как результат, сокращаются программы развития услуг на селе в силу того, что издержки на единицу услуг в деревне значительно выше, чем в городе. По этой причине запросы села часто оказываются ущемленными [2].

Таким образом, на наш взгляд, есть смысл при формировании расходной части бюджета весь объем социальных расходов делить на сельскую и городскую местности. Однако, такая мера может стать неэффективной, неоправданной или невозможной, в том числе, по причине отсутствия нормативов обеспеченности сельского жителя минимальным набором социально-культурных услуг – и это еще один сдерживающий фактор методологического характера, который затруднят эффективное распределение и использование государственных средств, направляемых на поддержку социальной сферы и инфраструктуры села. Отсутствуют стандарты доступности и качества общественных услуг, от чего, в первую очередь, страдает сельское население.

В настоящее время нет законодательно установленных и утвержденных нормативов обеспеченности сельского населения общественными услугами, предоставляемых такими opганизациями социальной инфраструктуры как: дорожно-транспортная система; дошкольные учреждения; школы; учреждения здравоохранения, физической культуры, связи; культурно-просветительские учреждения; предприятия торговли, общественного питания, бытового обслуживания; банковские учреждения и пр. Поэтому возникает вопрос, как рассчитать необходимый объем финансирования социальных преобразований на селе, если не определен тот минимальный уровень общественных благ, который необходим и приемлем для сельского жителя, не создана законодательно закрепленная методологическая база для определения такого рода нормативов?

Еще один фактор, сдерживающий эффективность финансирования социальной сферы села, заключен в самом механизме привлечения средств в эту сферу посредством реализации федеральных и региональных программы социальной направленности, которые в последнее время стали активно разрабатываться и применяться в аграрном секторе. При этом они, как правило, предполагают применение многоканальной системы финансирования: за счет федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, внебюджетных фондов, средств юридических и физических лиц. То есть, говорится об использовании всего комплекса источников финансирования социальных программ на селе [3].

На практике же получение преимуществ от такого комбинированного финансирования исключено, потому что из всех перечисленных каналов, в случае, если речь идет о социальной инфраструктуре аграрного сектора, бывают задействованы только средства федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, что опять же ставит эффективность такого финансирования в узкие рамки, так как привлечение предпринимательского капитала в эту сферу могло бы принести определенные выгоды и селу, и государству, и частному бизнесу. Поэтому, если при разработке социальных программ законодательные органы продумают механизм привлечения в финансирование социальных процессов на селе предпринимательского сектора (например, проработав определенную систему налоговых льгот для участников таких проектов), это снабдит такую программу дополнительными средствами и ускорит достижение намеченных в ней целей.

Помимо всего вышеизложенного, не опровергая то, что все же в последнее время социальная политика получила серьезную поддержку благодаря вступлению в действие национальных проектов и федеральных целевых программ определенной направленности, нельзя не отметить, что остающаяся преобладающей тенденция коммерческого варианта развития рынка социальных услуг ставит в затруднительное положение наименее обеспеченные слои населения, к которым относятся, прежде всего, сельские жители. Поэтому актуальной остается разработка более адекватного современным российским условиям механизма функционирования данной сферы, способного обеспечить преодоление неравенства в доступе к социальным благам определенных социальных групп, прежде всего, слабо защищенных.

Обозначенные нами методологические аспекты проблем в сфере финансирования социальных преобразований на селе дополняются дифференциацией в распределении ресурсов между регионами, несовершенством нормативной базы развития сферы услуг на селе, невозможностью влияния сельского сообщества на властные структуры и дефицитом информации.

И, наконец, стоит еще раз подчеркнуть, что реализация социальной политики на селе и развитие его социальной инфраструктуры возможны только при достаточности и эффективности их финансирования, которое может быть обеспечено, в том числе, за счет устранения обозначенных нами негативных факторов, обусловленных спецификой сельских регионов, несовершенством механизма обеспечения финансовыми ресурсами, непроработанностью законодательной базы и, в некоторых случаях, отсутствием нормативного регулирования.

1 Чичкин, А. В. Правовое регулирование социального развития села: монография / А.В. Чичкин/ M.: ГУП Мытищинская тип. – 2005. - 216 с.

2 Квочкин, А. Н. Социальная обустроенность сельских территорий и эффективность землепользования / А. Н. Квочкин. – Мичуринск – Наукоград: Изд-во ФГОУ ВПО МичГАУ, 2005. – 182 с.

3 Каймакова, М. В. Социальная сфера села – условие его устойчивого развития / М. В. Каймакова, В. В. Кузнецов // Экономика и управление. – 2007. - №12. – С.66-69