Экономические науки.3.Финансовые отношения
Сандалович Г.Є.
Одеський державний економічний університет ,Україна
Призначення податкової політики на сучасному етапі розвитку українського
суспільства.
На початку XXI ст. Україна переживає такий період свого розвитку, коли
варто прислухатись, звичайно, з корекцією на вітчизняні умови, до ідей і порад
тих представників фіскального знання, хто проповідував і проповідує національні
засади податкової політики, пристосовані до певних обставин і вимог моменту, пропонує
державно-національну ідентифікацію проблем та інтересів. Зміст
«націоналізованої» фіскальної науки не зводиться виключно до інтересів бюджету,
хоч їх, безумовно, зараховано до інтересів вищого державного порядку.
Мета даної статті полягає в теоретичному осмисленні та комплексному
підході до фінансових можливостей економіки, населення і держави як цілого, а
також у розробці питань фіскального мистецтва, пристосованого до вітчизняних
умов і національного менталітету. В західних країнах суто бюджетні інтереси
підпорядковані критеріям суспільного добробуту та загального життєвого рівня.
З боку урядових структур реалізація національних інтересів засобами
оподаткування означає запровадження адаптаційного режиму щодо вітчизняного
виробництва. В західних країнах навчились розраховувати фіскальні заходи таким
чином, щоб завдавати мінімального клопоту суспільству або компенсувати
заподіяні обмеження вигодами державної діяльності, загалом - гарантувати більше
вигоди, ніж шкоди. Щоб дослідити практичні аспекти реалізації податкової
політики ознайомимося із методологічними засадами трактування ефективності
податкової політики.
Ефективність податкової політики визначає дієвість обраних інструментів
податкової політики при врахуванні часу, упродовж якого відбувається реалізація
такої політики. Оскільки податкова політика є реалізацією фіскальних-регулюючих
інтересів держави як суспільного інституту, то вона має задовольняти зазначені
інтереси на двох рівнях: необхідному та достатньому. Необхідний рівень реалізації
інтересів охоплює фінансове забезпечення функцій держави як такої, тобто
апарату управління. Якщо податкова політика не задовольняє фінансово цей
рівень інтересів, то не може йтися ні про яку результативність податкових дій,
оскільки саме джерело дії має ресурсні проблеми.
Достатній рівень ефективності визначає, що податкові дії держави
дозволяють їй не лише забезпечувати своє функціонування, а й використовувати
свої ресурси та інструменти впливу задля досягнення цілей суспільного
розвитку, основними з яких називають контроль за зайнятістю, інфляцією та
економічним зростанням. Таке розуміння ефективності податкової політики, на
відміну від трактування ефективності як співвідношення фактичних і очікуваних
доходів та видатків бюджету, дає змогу не лише у кількісній формі представити
результативність податкових дій, а й дати їм якісну оцінку.
Ефективність податкової політики оцінюється за ступенем виконання нею
належних функцій. З огляду на це, ефективність цієї політики має розглядатися,
по-перше, з точки зору виконання державного бюджету (безпосередньо фіскальна
ефективність), по-друге - з точки зору впливу на соціально-економічну динаміку
в країні (стратегічна економічна ефективність).
При дослідженні ефективності та дієвості податкової політики враховуються
науково прагматичні аспекти, пов'язані із часовими лагами реалізації
результатів стратегії та тактики такої політики. Проблеми часу для практичної
реалізації податкової політики розглядаються через призму таких лагів: лаг розпізнавання,
адміністративний лаг, лаг функціонування.
1. Лаг розпізнавання. Лаг
розпізнавання - це час між початком спаду або економічного зростання і тим
моментом, коли усвідомлюють, що це справді відбувається. Дуже складно точно
передбачити майбутню динаміку ділової активності. Хоча інструменти
прогнозування і дають інформацію щодо напрямку змін в економіці, економіка може
чотири - шість місяців перебувати у стані спаду, перш ніж цей факт виявиться у
відповідних статистичних даних і буде усвідомлений.
2. Адміністративний лаг.
Механізми демократичної держави працюють повільно. Зазвичай матиме місце
істотний лаг між часом, коли потребу заходів податкової політики буде
визначено, і часом, коли відповідних заходів буде вжито. Наприклад,
законодавчому
органу держави нерідко потрібно так багато часу для коригування тактики
податкової політики, що економічна ситуація вже змінила ся в протилежний бік,
а отже, заходи політики уже непотрібні.
3. Лаг функціонування. Крім
того існуватиме і лаг між часом, коли заходи податкової політики ухвалює
парламент, та часом, коли ці заходи вплинуть на величину бюджетних доходів та
обсяг виробництва, зайнятість чи рівень цін. Хоча зміни податкових ставок
можна запровадити швидко, державні інвестиційні видатки (спрямовані на
збільшення зайнятості та виробництва - будівництво доріг і т. д.) вимагають
тривалих періодів планування і ще триваліших періодів для самого виконання
інвестиційних проектів. Корисність таких видатків під час коротких - від шести
до вісімнадцяти місяців - періодів рецесії є сумнівною. З огляду на це,
дискреційна податкова політика все більше ґрунтується на змінах податкових
ставок.
Існування зазначених лагів наштовхує на певні узагальнення стосовно
вітчизняних реалій функціонування податкової політики. Безумовно, різке зниження
податкового навантаження сприятиме збільшенню вільних коштів у розпорядженні
підприємств, але, з іншого боку, значно, щонайменше у короткостроковому плані,
скоротить доходи бюджету, а відтак - і можливості впливу держави на хід
реформування економічної системи і суспільства в цілому. За нашими
розрахунками, часовий лаг з моменту зміни податкової політики до початку
реального зростання доходів бюджету становитиме до двох років. А зміни в темпах
економічного зростання виявляються ще пізніше. Розрахунки, проведені у країнах
ОЕСР за 35-річний період, показали, що скорочення податкового навантаження на
10%-х пунктів приводить до зростання ВВП на 0,5-1 %-й пункт на рік[i]. Наведені
дані свідчать, що саме по собі зниження рівня податкових ставок не вестиме до
збільшення бази оподаткування достатньо значного, щоб компенсувати це зниження
для бюджету.
Зокрема, скорочення максимальної ставки податку на доходи громадян, як
показала практика останніх років, не призвела до відчутної «детінізації»
доходів, адже їхню більшу частку становить заробітна плата, яка виштовхується в
«тінь» не лише податком з доходів, але й нарахуваннями на фонд оплати праці
(скорочення яких не входить у найближчі плани уряду та вимагає широкомасштабних
змін щодо запровадження пенсійного та медичного страхування).
Скорочення ставки податку на прибуток з 25 до 20 або й 15% було б
відчутним для розвиненої ринкової економіки, чутливої до щонайменших змін, але
не для українських суб'єктів господарювання, які давно використовують
різноманітні методи штучного збільшення валових витрат. Відтак, збільшення
податкових надходжень не компенсуватиме їхнього скорочення внаслідок зниження
ставок, що спричинить валове скорочення бюджетних доходів.
Податкова політика формується на політичній арені, що дуже ускладнює
ефективність та дієвість її використання для стабілізації економіки. Як це не
парадоксально, але дефіцити бюджетів мають властивість бути політично
привабливими, а надлишки сприймаються у політичному плані болісно. Іншими
словами, можливо, існує політична схильність на користь дефіцитів, тобто податкова
політика може уособлювати пристрасть до стимулювання економіки та інфляції.
Зниження податків є політично популярним, як і збільшення урядових видатків,
особливо, якщо це дозволяє виборцям політиків, які обстоюють таку політику,
користуватися її перевагами. Навпаки, підвищення рівня податкового
навантаження не подобається виборцям, а зменшення урядових видатків є
політичним ризиком.
Стратегія формування податкової політики обов'язково має базуватися на
наукових основах побудови фіскальних взаємостосунків платників податків та
держави. Їх реалізація базується на встановленні принципів резидентства і
територіальності для обгрунтування стратегії й тактики прямого оподаткування та
принципів місця призначення і країни походження - для непрямого оподаткування
.
Насправді кожен із вихідних принципів та критеріїв окремо об'єктивно
існувати не може. В реальному суспільно-економічному житті принципи та критерії
формування та реалізації податкової політики взаємопов'язані та взаємозалежні.
Тому для досягнення оптимальності та єдності їх дії визначаються як
найефективніші складові податкового механізму, які, за умови певної
соціально-економічної доктрини держави, задовольняють інтереси трьох суб'єктів
оподаткування - держави, платників податків та громадян-виборців.
Узагальнюючим критерієм оцінки
ефективності податкової системи є сприяння всебічному соціально-економічному
розвитку суспільства в інтересах громадян. Тобто основним чинником ефективного
оподаткування є поєднання інтересів всіх сторін податкових відносин.
Ігнорування органічного поєднання інтересів держави та платника податків
призводить до обмежень при використанні податкової політики як чинника
економічного зростання. Організація та розвиток оподаткування формуються під
впливом складного взаємозв'язку потреб і можливостей їх задоволення.
Ефективність податкової системи ґрунтується на певних, об'єктивно обумовлених
засадах податкової політики, критеріях «фіску», формах і методах оподаткування,
адекватних відповідному етапу економічного й соціального розвитку суспільства.
Формування головних принципів становлення, функціонування й розвитку системи
оподаткування ринкового типу є важливим завданням фіскальної теорії та
практики, від успішного вирішення якого значною мірою залежить економічний
потенціал країни, соціальна стабільність у суспільстві, підвищення рівня
добробуту малозабезпечених верств населення. [28]
Уперше науково обґрунтовану
концепцію оподаткування запропонував А. Сміт, який визначив такі базові
принципи оподаткування:
По-перше, що усі громадяни
повинні брати участь
в утриманні уряду пропорційно до своїх доходів, які
вони отримують під
захистом та опікою держави.
Тобто потрібно дотримуватися рівності
оподаткування.
По-друге, що податки повинні бути чітко
визначені, а не довільні. Це означає встановлення термінів сплати, способів
платежу, сум податків, зрозумілих для платника та всіх інших осіб.
По-третє, що податки повинні стягуватися
тоді та в такий спосіб, щоб це було вчасно й зручно для платника. Ця необхідна
умова оподаткування передбачає
зручність їх справляння.
Вчетверте, що кожний податок має бути
розроблений так, щоб якомога менше вилучати грошей у платників понад той дохід,
який вони приносять у скарбницю, тобто забезпечити дешевину справляння
податків. Великі витрати на утримання податку роблять сам податок недоцільним.
Дослідження А. Сміта продовжив Дж. С. Мілль, який критикував вчення свого
попередника з позицій фіскальної рівності та стверджував, що дохід не є точним
критерієм платоспроможності. Вирішального значення він надавав принципу
рівномірності податкового тягаря: "Подібно до того, як уряду не слід
проводити розмежувань між окремими особами або класами в тому, що стосується їхніх
вимог щодо вигод від діяльності уряду, так і будь-які жертви, яких він, у свою
чергу, вимагає від них, мають по можливості рівним тягарем лягати на всіх. Як
наслідок, рівномірність оподаткування як принцип політики означає рівномірність
жертв. Вона означає такий розподіл податків, що стягуються для покриття
урядових витрат, від якого ніхто із платників податків не відчував не більше і
не менше невигод від своєї частки, ніж кожний інший від своєї. Цей досконалий
розподіл, як і інші принципи досконалості, неможливо впровадити в життя повною
мірою, але в кожному практичному дослідженні слід насамперед виходити із знання
ідеалу". Подальшого розвитку вчення про принципи оподаткування набуло у
працях А. Вагнера. Він, зокрема, вважав, що система оподаткування в суспільстві
базується на цілій низці принципів, які можна систематизувати в такі групи:
1) фінансово-технічні, що
охоплюють принципи достатності й рухомості;
2) народногосподарські, тобто ті, за якими належить вибирати
потрібне джерело й окремі
податки з урахуванням
впливу певних форм
і видів оподаткування на
діяльність платника;
3) справедливості, що передбачають загальність і
рівнонапруженість;
4) податкового управління, що передбачають визначеність,
зручність, дешевину стягнення податків.
Серед окреслених принципів
«нерівність», на думку А. Вагнера, властива фінансово-технічним. Водночас
меншого значення набувають народногосподарські принципи і принципи
справедливості. Він вважав, що ці принципи дають змогу вибирати джерела,
об'єкти, види і форми оподаткування відповідно до народногосподарських
підходів. На нашу думку, пріоритетність фінансових принципів є правомірною,
оскільки податки насамперед є фінансовою категорією. Крім того, з розширенням
недержавних форм власності та обмеженням господарських функцій держави,
народногосподарські підходи щодо організації «фіску» втрачають своє значення.
На відміну від А. Вагнера, А.
Тривус (прихильник кейнсіанської концепції
оподаткування) виходив із домінуючого значення народногосподарських
принципів. Він вважав, що фіскально-економічна система для виконання своєї ролі
як знаряддя економічної політики має будуватися так, щоб самі підприємці були
зацікавлені в економічній діяльності в потрібному для держави руслі. "Тут
маємо такий принцип: податковий прес повинен розподілятися між окремими
галузями народного господарства в оберненій пропорції відповідно до їхнього
значення для економічного розвитку країни". Природно, А. Тривус прагнув
повніше сформулювати принцип визначеності податків відповідно до завдань
економічної політики. За А. Смітом податки повинні бути визначені відносно часу,
способу, розміру платежу, що, очевидно, є дуже суттєвим правилом «фіску»,
оскільки відсутність визначеності негативно впливає на економіку, не дає можливості
суб'єктам господарювання скласти достовірний бізнес-план, розподілити в часі
передбачені видатки, примушує іммобілізувати частину коштів на випадок
податкової неплатоспроможності тощо.
Значення окреслених
чинників важливі для платника лише з огляду на негативний вплив носіїв
фіскальних відносин на нагромадження та раціональне використання фінансових
ресурсів. Якщо законодавчий орган керується тим, щоб податки не тільки
"менше шкодили, а й мали позитивне
значення для народного
господарства, щоб платник податку здійснював діяльність у бажаному для держави
напрямі, щоб у нього виник відповідний інтерес, необхідно, аби він знав не лише
час, спосіб сплати, розмір, внутрішню цінність наступного внеску, а й самі
основи оподаткування (об'єкт, одиницю) і, зокрема, які фіскальні наслідки має в
кожному окремому випадку та чи інша дія чи бездіяльність".
Розглядаючи запроваджений А.
Вагнером принцип достатності, А. Тривус надає йому дещо більшого значення:
"Під достатністю податків, з точки зору економічної політики, треба
розуміти такий розмір податкових ставок, який
гарантував би той народногосподарський ефект, до якого прагне
законодавець".
Аналіз головних принципів
проведення податкової політики, запропонованих А. Тривусом, має суттєве
значення для побудови раціональної системи оподаткування у перехідній
економіці, бо правильність його висновків і узагальнень підтвердила світова
фіскальна практика.
На особливу увагу
заслуговують позиція В. Твердохлєбова щодо формування основних принципів
оподаткування та їх критичний аналіз, проведений А. Соколовим у роботі
"Теорія податків".. В.
Твердохлєбов вважає найважливішим принципом фіскально-економічної політики
принцип розвитку продуктивних сил. "Розвиток продуктивних сил - ось той
зовнішній принцип оподаткування, який повинен лягти в основу кожної податкової
системи, і з позицій якого наука має право оцінювати ці системи, не втручаючись
у галузь етики і зберігаючи свій політичний нейтралітет". Розвиток
продуктивних сил, як відомо, характеризується насамперед зростанням обсягу
чистого національного продукту та його збільшенням на душу населення. З огляду
на це А. Соколов універсальний принцип оподаткування сформулював так:
"...податки мають сприяти або хоча б не суперечити абсолютному й
відносному зростанню чистого національного продукту".
У такому
узагальненому вигляді цей принцип не повинен викликати будь-яких заперечень,
оскільки суспільство зацікавлене в зростанні національного багатства. Однак
дещо суперечливою є сама ідея того, що податки здатні сприяти розвитку продуктивних
сил. Адже саме через податки вилучається певна частина коштів із народного
господарства, частково знекровлюючи його. Із цього можна зробити висновок, що
податки стримують розвиток економіки. Не підлягає сумніву, що для народного
господарства було б значним полегшенням, коли б ті послуги, які надає йому
держава, могли б здійснюватися безоплатно. Але сподіватися, що держава,
володіючи апаратом управління, не витрачатиме коштів на його утримання, марно.
Утримання державного апарату - це необхідні витрати народного господарства, без
яких воно не може обійтися. Очевидно, виходити треба з того, що певна частина
національного продукту обов'язково повинна вилучатися від суб'єктів
господарювання на потреби державного управління, і йдеться лише про те, щоб вилучати
відповідну суму коштів з якнайменшою шкодою для розвитку продуктивних сил.
Природно, одну й ту саму суму коштів можна стягувати або з більшою, або з
меншою шкодою для розвитку продуктивних сил, і та фіскально-економічна система,
при якій таке можливо зробити з меншими витратами, є ефективною і сприяє
розвитку економіки. Отже, податки певним чином знекровлюють економіку, але це
не виключає необхідності побудови податкової політики відповідно до рівня
розвитку продуктивних сил.
Безперечно, аналізуючи все вищесказане в Україні очікуваний позитивний
ефект від податкової реформи може бути значно ширшим, ніж у розвинених країнах
зі стабільною економікою. Зокрема, послаблення податкового навантаження на
ресурси підприємств, що спрямовуються на розвиток, сприятиме активізації
інвестиційних чинників зростання; спрощення податкової системи сприятиме
зменшенню трансакційних витрат, пов'язаних з адмініструванням податків. Але зниження
ставок оподаткування має відбуватися поступово та поетапно і обов'язково бути
компенсованим синхронним розширенням податкової бази. Надмірне зниження ставок
може втягти українську економіку до спіралі зниження ефективності податкової
політики і сповільнення темпів економічного зростання.
Нажаль, податковій політиці
України не притаманні соціальна справедливість, рівномірність розподілу
податкового тягаря, адміністративна простота. Значний тіньовий сектор в
економіці – яскраве свідчення Ії неефективності.
Створення ефективної податкової системи не можливо без
ефективної податкової політики та контролю, - необхідних умов успішного її
функціонування.
Література.
1.
Mabry R., Ulbrich H. Introduction to economic principles. – New York:
McGraw – Hill Company, 1989
2. Д`яконова,
І.І. Податки та податкова політика України. – К.: Наукова думка, 1997
3. Пушкарева, В.М. История финансовой мысли и политики налогов: Учеб.Пособие – М.:ИНФРА – М, 1996