Право / 2. Административное и финансовое право

к.ю.н. Капсалямова С.С.

Казахский гуманитарно-юридический университет, Астана

Правовая природа деятельности Ревизионных комиссий местных Маслихатов в области финансового контроля

Модернизация политической системы в нашей стране проводится в соответствии с логикой нового этапа развития Казахстана. Одним из основных направлений демократических реформ Глава государства назвал развитие местных представительных органов, в частности, предоставление дополнительных полномочий маслихатам. При этом, имея в виду, что маслихаты должны со временем стать основой для формирования местного самоуправления, предполагается также укрепление ревизионных комиссий маслихатов. На прошедшем недавно в Счетном комитете по контролю за исполнением республиканского бюджета круглом столе был обсужден проект Типового положения «О ревизионной комиссии маслихата». В этом документе, разработанном Счетным комитетом, содержатся важные нововведения, направленные на выполнение поручений Президента [1].

Согласно ст. 16 Закона Республики Казахстан № 148-2 от 23 января 2001 г. "О местном государственном управлении в Республике Казахстан" для контроля за исполнением местного бюджета маслихат избирает на срок своих полномочий ревизионную комиссию. Число членов ревизионной комиссии определяется маслихатом. Председатель ревизионной комиссии избирается маслихатом из числа депутатов. Председатель ревизионной комиссии областного (города республиканского значения и столицы), районного (города областного значения) маслихатов осуществляет свои функции на освобожденной основе. К работе ревизионной комиссии могут привлекаться и лица на договорной основе, не являющиеся депутатами маслихата. Ревизии могут проводиться по решению маслихата, ревизионной комиссии либо секретаря маслихата по требованию не менее одной трети от числа избранных депутатов маслихата, а также в иных случаях, определенных законодательством Республики Казахстан. По результатам ревизии ревизионная комиссия составляет акт, о котором информирует маслихат и акимат. Ревизии проводятся не реже одного раза в год. Полномочия и порядок работы ревизионной комиссии определяются регламентом маслихата [2].

Ревизионная комиссия маслихата:

1) осуществляет оценку исполнения местного бюджета, в том числе в соответствии с принципами бюджетной системы Республики Казахстан;

2) осуществляет контроль эффективности по направлениям своей деятельности;

3) осуществляет контроль за достоверностью и правильностью ведения объектами контроля учета и отчетности;

4) осуществляет оценку реализации стратегических планов местных государственных органов и бюджетных программ;

5) осуществляет контроль на соответствие использования средств местного бюджета, в том числе выделенных из вышестоящего в нижестоящий бюджет в виде целевых трансфертов и бюджетных кредитов, связанных грантов, займов местных исполнительных органов, активов государства законодательству Республики Казахстан;

6) представляет в маслихат в установленный срок отчет об исполнении местного бюджета, который по своему содержанию является заключением к соответствующему отчету местного исполнительного органа;

7) вправе представлять информацию Счетному комитету по контролю за исполнением республиканского бюджета о результатах контрольных мероприятий по использованию средств республиканского бюджета, выделенных местным бюджетам в виде целевых трансфертов, кредитов и займов;

8) выполняет поручения маслихата по вопросам, связанным с осуществлением внешнего государственного финансового контроля на местном уровне, а также иные поручения маслихата;

9) осуществляет контроль за обеспечением полноты и своевременности поступлений в местный бюджет;

10) вносит в маслихат представления по выявленным фактам несоблюдения должностными лицами нормативных правовых актов Республики Казахстан, а также по результатам контроля эффективности;

11) запрашивает и получает от государственных органов, объектов контроля, физических и юридических лиц, владеющих информацией относительно объекта контроля с учетом соблюдения режима секретности, служебной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны;

12) заслушивает отчеты должностных лиц объектов контроля по вопросам, связанным с проведением внешнего государственного финансового контроля;

13) привлекает к проведению контроля соответствующих специалистов государственных органов, а также при необходимости аудиторские организации, экспертов с оплатой их услуг из местного бюджета;

14) беспрепятственно получает от объекта контроля соответствующие материалы (доказательства), подтверждающие заключение контроля с соблюдением законодательства Республики Казахстан, регулирующего вопросы документирования и сохранности;

15) принимает меры по устранению выявленных (выявляемых) в ходе контрольных и аналитических мероприятий нарушений;

16) вправе принимать участие в контрольных мероприятиях, проводимых Счетным комитетом по контролю за исполнением республиканского бюджета, по вопросам использования средств республиканского бюджета, выделенных местным бюджетам в виде целевых трансфертов, кредитов и займов;

17) проводит мониторинг и контроль за исполнением рекомендаций и поручений, направленных местным исполнительным органам, государственным органам и объектам контроля;

18) в случае установления нарушений по вине должностных лиц вправе вносить предложения о соответствии данных должностных лиц занимаемым должностям в соответствующие государственные органы или лицам, назначившим их;

19) осуществляет контроль соблюдения законодательства Республики Казахстан о государственных закупках;

20) анализирует акты проведения внутреннего контроля за исполнением местного бюджета, представляемые службами внутреннего контроля исполнительных органов, финансируемых из областного бюджета, бюджетов города республиканского значения, столицы, и дает рекомендации по повышению эффективности внутреннего контроля за исполнением местного бюджета;

21) осуществляет иные полномочия в соответствии с законами Республики Казахстан [3].

В республике постоянно проводится работа по созданию и совершенствованию системы государственного финансового контроля. Закон РК «О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан», принятый в 1993 году, законодательно закрепил статус и полномочия ревизионных комиссий маслихатов, осуществляющих контроль за исполнением местных бюджетов. Был создан Государственный комитет финансового контроля Республики Казахстан, преобразованный в 1995 году в Комитет финансового контроля Министерства финансов Республики Казахстан, а затем - в Комитет финансового контроля и государственных закупок МФ РК. В 1996 году в соответствии с Конституцией РК был образован Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета. Таким образом, в республике сложились органы внутреннего и внешнего финансового контроля, отмечает А. Сембаев [4].

В 2002 году был принят Закон Республики Казахстан «О контроле за исполнением республиканского и местных бюджетов». Согласно данному Закону, орган внешнего контроля за исполнением республиканского бюджета - это Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета, за исполнением местных бюджетов – ревизионные комиссии маслихатов, а также территориальные органы Комитета финансового контроля МФ РК. Внутренний контроль за исполнением республиканского бюджета выполнял Комитет финансового контроля МФ РК и его территориальные подразделения. Внутренний контроль за исполнением местных бюджетов осуществляли уполномоченные Акимом государственные органы – это ревизионные отделы областного управления финансов. Данное привело к дублированию в работе по контролю за исполнением местных бюджетов. В связи с этим, после принятия Бюджетного кодекса Республики Казахстан, ревизионные отделы областных управлений финансов были упразднены.

Заместитель начальника областного управления финконтроля считает, что сложившаяся система государственного финансового контроля в республике имеет свои недостатки. К сожалению, до сегодняшнего дня ревизионные комиссии маслихатов не сформировались как полноценные органы внешнего контроля за исполнением местных бюджетов. Ревизионные комиссии маслихатов, как на районном, так и на областном уровне – это один освобожденный работник – председатель ревизионной комиссии, который избирается из числа депутатов. Практически они не являются счетными работниками, не имеют необходимых теоретических знаний, соответствующего образования и опыта работы. К примеру, из 20 председателей ревизионных комиссий маслихатов Акмолинской области 7 человек по образованию учителя, 3 инженера, 2 ветеринарных врача и зоотехника, 1 врач, представителей др. специальностей - 4 и только 3 экономиста и бухгалтера, но не имеющие опыт работы по специальности. Подобное же положение и в других регионах республики. Нет специалистов, аппарата, которые бы могли провести контрольные мероприятия. За ревизионными комиссиями маслихатов законодательно не закреплен статус юридического лица. А без статуса юридического лица ревизионные комиссии маслихатов нельзя отнести к органам государственного финансового контроля.

Вместе с тем, после внесения изменений от 5 июля 2006 года в Бюджетный кодекс РК органами государственного финансового контроля в соответствии со статьей 132 являются как Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета и Комитет финансового контроля и госзакупок МФ РК, так и ревизионные комиссии маслихатов. С точки зрения А. Сембаева, чтобы ревизионные комиссии маслихатов действительно стали органами государственного финансового контроля на местном уровне, их нужно наделить статусом юридического лица и полномочиями государственного органа, т.е. выделить их в самостоятельные государственные учреждения, обеспечив их необходимой штатной численностью и материально-технической базой. Разработать и утвердить на сессиях маслихатов Положения о ревизионных комиссиях маслихатов.

Вместе с тем, на основании действующего законодательства государственный орган должен возглавлять административный государственный служащий. Ревизионную комиссию маслихата должен возглавить административный государственный служащий, который назначается, непосредственно подчиняется и подотчетен маслихату. Для этого нужно, чтобы председатель ревизионной комиссий областного маслихата приравнивался к категории должностей начальника областного управления (категория Д-О-1), председатели районных, городских ревизионных комиссий - к категории должностей начальников райгоротделов (категория Е-R-1).

А. Сембаев считает, что усиление роли ревизионных комиссий позволит повысить качество контроля, улучшит финансовую дисциплину на местном уровне.

При проведении комплексных проверок местными исполнительными органами управлением финансового контроля ежегодно выявляются финансовые нарушения на сотни миллионов тенге. К примеру, в 2005 году сумма выявленных нарушений при использовании бюджетных средств, которые выделялись из райгорбюджетов, составила 506510 тыс.тенге, в 2006 году 636911 тыс.тенге, в 2007 году 661095 тыс.тенге. Надо отметить, что при этом управление проводит лишь выборочные проверки. Многие госучреждения остаются вне контроля например, в Щучинском районе из 107 государственных учреждений и госпредприятий комплексными проверками охвачены 16 , или 15%, в Зерендинском районе из 144 объектов контроля проверены 14 , или 10 %, в г. Кокшетау из 288 объектов проверены 47, или 16,3%. Ревизионными комиссиями маслихатов каждый год осуществляются не более 5-6 комплексных проверок, так как при имеющейся численности ревизионных комиссий (по одному освобожденному работнику) большинство объектов не могут быть подвергнуты внешнему контролю.

Главными причинами несоблюдения государственными учреждениями финансовой дисциплины являются слабый уровень знания бюджетного законодательства и отсутствие систематического контроля за целевым и эффективным использованием бюджетных средств со стороны администраторов бюджетных программ. К такому выводу пришли члены ревизионной комиссии областного маслихата, обсуждавшие на своем заседании итоги проверки состояния работы по планированию и исполнению областного бюджета за период с июля 2005 по июль 2007 годов. Ревизоры Комитета финансового контроля и государственных закупок Министерства финансов РК обнаружили немало нарушений бюджетного законодательства и законодательства по государственным закупкам, допущенных финорганами и администраторами бюджетных программ. Так, по областному бюджету общая сумма финансовых нарушений составила 186581,9 тыс. тенге. Среди них недостача товароматериальных ценностей, скрытая от учета дебиторская задолженность, нарушения в оплате труда и командировочных расходов и другое. Нарушения по разработке, утверждению и уточнению областного бюджета составили 568872,7 тыс. тенге, а сумма нарушения процедур государственных закупок равняется 753630,5 тыс. тенге. Анализ результатов комплексной проверки показал, что особо "отличились" администраторы программ, то есть департаменты образования, здравоохранения, природных ресурсов и регулирования природопользования, строительства, сельского хозяйства и другие. Их руководители или полномочные представители и держали ответ перед депутатами, проинформировав собравшихся о причинах нарушений и мерах по их устранению. Справедливости ради надо сказать, что часть выявленных проверяющими нарушений вызвана объективными причинами, и это приняли к сведению члены комиссии. Но большинства из них могло не быть, знай назубок ответственные работники бюджетное законодательство и другие нормативно - правовые акты РК, а руководители бюджетных программ строго контролируй использование бюджетных средств [5].

Таким образом, в республике должны быть государственные органы, которые осуществляют внешний и внутренний контроль. При этом нужно законодательно определить и разграничить функции и полномочия органов, осуществляющих внешний и внутренний контроль, четко определить механизмы реализации предписаний и постановлений, которые принимаются по результатам проведенных проверок по устранению нарушений, создать единый центр по подготовке и повышению квалификации кадров органов государственного финансового контроля. Необходимо укрепить материально и обеспечить штатной численностью ревизионные комиссии маслихатов, что позволит повысить эффективность системы государственного финансового контроля.

Литература и примечания:

1. Макулбеков М. Об обсуждении проекта Типового положения «О ревизионной комиссии маслихата»: Национальное информационное агентство «КазИнформ», 5 апреля 2007 г. // www.zakon.kz.

2. Закон Республики Казахстан № 148-2 "О местном государственном управлении в Республике Казахстан" от 23 января 2001 г.

3. Бюджетный кодекс Республики Казахстан. – Астана: Акорда, 2008.

4. Усиление роли ревизионных комиссий маслихатов позволит повысить качество контроля – взгляд из региона: Национальное информационное агентство «КазИнформ», 29 апреля 2008 г. // http://www.inform.kz.

5. На контроле - нарушители финансовой дисциплины. В областном маслихате: Сайт газеты «Акмолинская правда», 19 января 2008 г. // http://www.akmolinka.narod.ru.