«История»

2. Общая история

Дорошева А. О.

Ізмаїльській державний гуманітарний університет

Етапи розробки міського Положення 1870 р.: проекти та пропозиції.

На початку 60-х рр. ХІХ ст. в Російській імперії розпочинається робота над втіленням реформи міського самоврядування. Цей процес розтягнувся більш ніж на 8 років, що було пов’язано, в першу чергу, з зміною голови кабінету внутрішніх справ (в 1868 р. на цій посаді Валуєва змінив Тимашев), а також з складністю законодавчого плану, над яким довго та плідно працював директор господарчого департаменту Шумахер.

Початковий етап роботи тривав протягом 1863 – 1864 рр. й полягав у зібрані статистичних даних про стан російських міст. Враховуючи пропозиції місцевих комісій, які працювали протягом 60-х рр. ХІХ ст. над розробкою нового міського законодавства, міністр внутрішніх справ в 1864 р. подав на розсуд уряду переший проект Положення. Треба зазначити, що робота вказаних комісій була дуже плідною. В цілому до міністерства внутрішніх справ потрапило 595 різноманітних пропозицій та побажань.

Перший варіант законопроекту був витриманий в дусі прогресивних реформ початку 60-х рр. ХІХ ст. Проголошувався принцип всестанового представництва, поділ на розпорядчу, виконавчу владу та відокремлення міського самоврядування.

Активною в цей час була й місцева преса. Як реакція на перший проект закону, виходить стаття Г. Кузьменко в „Одесском вестнике”. Автор підтримує пропозицію виборності посад, але пропонує, щоб вони були оплачувані. В „Херсонских губенских ведомостях” була надрукована замітка „Громадське управління міст”, в якій підкреслюється, що впроваджувана реформа є конче необхідною містам Російської імперії.

Проект складався з двох частин. Перша була присвячена порядку міського громадського управління, а друга – міському господарству. Документ супроводжували пояснювальні записки в яких зазначалися позитивні та негативні моменти основних положень закону. В цілому, перша частина закону містила 97 статей, друга – 77. Під міським управлінням розуміли організаційну структуру міських закладів: їх склад, функції, порядок виборів, права та відповідальність. Було запропоновано відмовитися від станового принципу при розподілі виборців на групи. Замість цього вони повинні були складати три великі групи, так щоб на кожну групу припадала третина всіх податків до міської казни. Кожна з зазначених груп делегувала однакову кількість гласних. В пояснювальних записках, таке рішення пояснювалось наступним. Всі мешканці міста воліють поліпшити стан муніципального господарства, але бажання замало - для цього необхідні кошти. Тому більше виборчих прав необхідно надати найбільш платоспроможнім мешканцям міста.

В проекті 1864 р. зазначалося, що право брати участь в роботі органів громадського управляння містом набувають всі мешканці міста „интересы которых более или менее соприкасаются с общими городскими интересами”. Але це й же документ до мешканців міста відносив громадян, які володіли нерухомим майном або платили податок з торгівельних й промислових посвідченням та білетів на утримання торгівельних чи промислових закладів. Будь-які інші виплати до міського бюджету право голосу не надавали. До кола виборців не потрапили наймані працівники, більшість з яких не володіла нерухомим майном, а також представники розумової праці – інженери, лікарі, викладачі, чиновники та ін.

Новий законопроект розглядався в міністерстві внутрішніх справ, в другому відділенні канцелярії імператора та інших установах. Всі зазначені заклади виказали думку про необхідність надання виборчих прав більш широкому колу громадян, ніж передбачалося в розробленому проекті. Перш за все це стосувалося городян, які винаймали помешкання та платали на користь міста встановлений квартирний податок, розмір якого не менше 500 рублів.

Навколо цього питання розгорнулася гостра дискусія. Після тривалих дебатів князем Черкаським було запропоновано надати право міським зборам клопотати про надання виборчих прав зазначеній категорії мешканців міста. Більшістю голосів рішення було затверджене.

Щодо структури міського громадського управління то передбачалося запозичити досвід Одеси (Положення 1863 р.). Розпорядчі функції відводились загальній думі, а виконавчі розпорядчій думі на чолі з міським головою. Міський голова та члени розпорядчої думи повинні були обиратися не зборами міської громади, як раніше, а гласними загальної думи.

Було запропоновано для загальної та розпорядчої дум обирати двох окремих керівників. Але, оскільки загальній думі надавалася другорядна роль, а голова розпорядчої ставав вищою посадовою особою міста з правом одноосібного прийняття рішень, ця пропозиція була визнана не раціональною. Міський голова визнавався вищою посадовою особою в міському управлінні. В разі необхідності, він мав право приймати рішення без попереднього обговорення з розпорядчою думою.

В основу проекту нового закону лягла розповсюджена на той час „громадська теорія місцевого самоврядування”, яка виступала за вилучення місцевих справ з кола компетенції державної адміністрації. Всі справи міського управління поділялися на дві великі групи. До першої входили справи урядової адміністрації. Це догляд за виконаннями правил встановлених для зайнятих в торгівлі та промисловості, дозвіл на відкриття торгівельних та промислових закладів, встановлення міри ваги та довжини, визначення помешкань для розміщення військових частин та ін.

До другої групи входили справи, яки повинні були вирішуватися лише місцевими інститутами управління. Це внутрішній устрій міського самоврядування, міське господарство (відкриття ринків, базарів, прийняття мір протипожежної безпеки, охороно здоров’я та ін.), зовнішній благоустрій міста. В такий спосіб уряд переклав частину своїх функцій на самоврядні структури.

Розроблений проект закріплював закладений ще в 1859 р. принцип відмови від надмірної урядової опіки та надання громадським закладам більшої самостійності. Уряд мав право втручатися в справи міський органів лише в наступних випадках. По-перше, якщо губернатор в постановах думи вбачав порушення закону. По-друге, якщо на дії міського управління надходили скарги, які не підлягали судовому розгляду. По-третє, якщо виникали непорозуміння щодо владних меж між міськими й урядовими установами. Губернське правління мало можливість лише призупинити на певний час дію постанов дум, а не скасувати їх. При цьому за останніми залишалося право оскаржити дії адміністрації у Сенаті.

В цілому проект нової міської реформи відповідав діючому законодавству Російської імперії. Але ряд його положень суперечили законодавству про земські установи. Саме тому перший варіант проекту уточнювався й доповнювався протягом 1865 – 1866 рр.

Перепрацювавши перший варіант проекту, Валуєв 31 грудня 1866 р. вніс свої пропозиції на розсуд державної Ради. Це був другий проект. Передбачалося введення нового міського законодавства лише в 248 містах імперії, а всі інші реорганізувати в посади та лишити старий порядок управління. В проекті, зазначалося, що мешканців міста на три курії необхідно поділяти не за принципом кількості сплачуваних податків, а за розмірами нерухомого майна. Стаття 42 проекту поділяла виборців на три групи. До першої належали власники майна вартістю не менш ніж 7, 3 або 1,5 тис. рублів (в залежності від кількості населення міста), до другої – 3, 1,5 тис. або 500 рублів, і до останньої – всі інші власники, що сплачували промислові, купецькі свідоцтва.

Другий проект розглядала спеціально створена комісія при міністерстві внутрішніх справ. Вона затвердила запропонований поділ виборців за принципом розміру нерухомого майна. Цю пропозицію було підтримано й в раді міністерства внутрішніх справ, до складу якої увійшли дванадцять губернаторів та одеській міській голова.

Положення про виборців без змін перейшла до третього проекту, розробленого в 1869 р. Але постійні дискусії навколо цього питання змусили міністерство внутрішніх справ перевірити можливість втілення запропонованого законопроекту. З цією метою у губернаторів була запрошена інформація про кількість власників нерухомого майна в містах вартістю від 3 до 7 тис. рублів. Отримані матеріали від 40 губернаторів країни свідчили, що в більшості міст неможливо буде набрати необхідної кількості виборців не лише до першої, а й до другої груп. З огляду на це міністерство внутрішніх справ приймає рішення про зменшення цифри вартості нерухомого майна, яке дає змогу брати участь у виборах. Але після тривалих експериментів, підрахунків та дебатів остаточне положення 1870 р. закріпило трикурійний поділ виборців запропонований в першому проекті.

При розгляді третього проекту знову гостро постало питання про надання права голосу квартиронаймачам й доцільність впровадження податку для цієї категорії громадян. Проти впровадження податку виступило четверо експертів. Своє рішення вони пояснювали тим, що в більшості міст орендатори квартир люди бідні. До того ж й сам податок, на їх думку, не дасть місту вагомих прибутків. Харківський голова стверджував, що всі орендатори помешкань не зацікавлені в розвитку міського господарства. Голова Москви запевняв - серед нових виборців, в особі квартиронаймачів, більшість буде представлена людьми не освіченими. Крім цього більшість з них це тимчасові мешканці, що негативно відіб’ється на міському громадському управлінні.

Після обговорення, було прийнято рішення до остаточного проекту внести наступні положення. По-перше надати право міським зборам клопотати перед міністром про введення податку з житлових приміщень. По-друге, у випадку встановлення квартирного збору, міністр внутрішніх справ в законодавчому порядку повинен представити свої пропозиції щодо надання виборчих прав громадянам, які підлягали зазначеному оподаткуванню.

28 березня 1869 р., після розгляду поетку в міністерстві внутрішніх справ, його було передано до державної Ради. Члени державної Ради були не задоволені виключно бюрократичною системою складання проекту. Зазначивши, що ефективний законопроект позитивно вплине на подальший економічний розвиток країни, вони запропонували до обговорення залучити діячів, які безпосередньо приймали участь в міському управлінні. З цією метою була складена комісія під керівництвом князя Урсова, яка розглядала новий (четвертий) проект. До участі в роботі комісії було запрошено 10 експертів – міських голів та гласних. В період з 14 грудня по 19 березня 1870 р. обрана комісія провела 14 засідань й виробила останній (п’ятий) проект, який й було передано до державної Ради 31 березня 1870 р.

При розгляді п’ятого проекту підіймалося питання про спосіб проведення виборів гласних. Міністр внутрішніх справ запропонував запозичити досвід Одеси й проводити вибори за допомогою подачі записок, бюлетенів. Але експерти, що входили до новоствореної комісії відхилили цю пропозицію, обґрунтовуючи відмову наступним. По-перше, більшість виборців безграмотні, а по-друге, відкрита подача голосів може погіршити відносини між громадянами, що призведе до небажаних наслідків.

З огляду на те, що проект розроблявся на протязі довгого часу, державній Раді вдалося його затвердити лише після двох засідань (15 та 16 квітня). При обговоренні проекту було прийнято рішення про назву документу. Замість запропонованого „Городского Положения”, вводилось - „Городовое Положение” на честь грамоти Катерини ІІ. Змінили також назви органів міського управління. Виконавчий орган отримав назву – міська управа, а дорадчий – міська дума.

1. Богданович А. Три последних самодержца. – М.: “Новости”, 1990. –
604 с.

2. Волькенштейн О. Великие реформы 60-х гг. – М.: Изд-во «Польза», 1897. - 101 с.

3. Гальберштадт Л. Внутренняя политика в царствование Александра ІІ // Три века. Россия от Смуты до нашего времени. Исторический очерк. – М.: История Товарищества И.Сытина, 1913. – 292 с.

4. Гребцова І. С. Участь регіональної преси в обговоренні реформ місцевого самоврядування в Росії (кінець 50-х – перша половина 60-х рр. ХІХ ст.) // Південний архів. – 2002. – Вип. 7. – С. 145 – 150.

5. Джаншиев Г. А. Эпоха великих реформ. – М., 1892. – 820 с.

6. Дитятин И. И. К истории городового положения 1870 г. // Статьи по истории русского права. - С.-Петербург, 1895.

7. Дитятин И. И. Наше городское самоуправление. – Ярославль, 1876. – 51 с.

8. Еремян В., Федоров М. Местное самоуправление в России (ХІІ - нач.
ХХ вв.). – М.: Новый юрист, 1998. – 215 с.

9. Нардова В. А. Городское самоуправление в России в 60-х – начало 90-х гг. 19 в. – Ленинград, 1984. – 257 с.

10. Семенов Д. Городское самоуправление очерки и опыты. – СПб., 1901. – 387 с.

11. Шрейдер Г. Город и городовое положение 1870 г. // История России в ХІХ в. – М.: Издание Бр. Гранат и Кº, 1914. – 287 с.