АКТЫ ОРГАНОВ ВОЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ КАК
ПРАВОВАЯ ФОРМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВНУТРЕННИМИ ВОЙСКАМИ МВД РОССИИ СЛУЖЕБНО-БОЕВЫХ
ЗАДАЧ
Дзугкоев Алан Казгериевич, адъюнкт кафедры теории и
истории государства и права Санкт-Петербургского военного института внутренних
войск МВД России, майор юстиции
В научной литературе констатируется, что «право –
мощный, высокоэффективный инструмент проведения в жизнь политики государства,
специфическое средство (форма) организации и обеспечения его разносторонней
деятельности, осуществления его задач и функций»[1].
Поэтому государство не может быть безразличным к тому, как осуществляется
правовое регулирование общественных отношений, насколько эффективен его
механизм. Правовая политика государства своим влиянием охватывает все аспекты
правового регулирования – от формулирования права в виде нормативных правовых
актов до обеспечения их реализации[2].
В этой связи в содержании правовой политики юристы выделяют несколько
направлений (форм): правотворческое (нормотворческое), правоприменительное,
правоохранительное и правоинтерпретационное. Автор отдает правотворческому
направлению среди названных форм правовой политики особую роль, и это связано с
тем, что нормативные правовые акты выступают действенным и естественным
каналом, через которую реализуется потенциальная энергия права. Все остальные
формы правового регулирования подчинены обеспечению реализации содержащейся в
них государственной воле.
В теории
права для обозначения процессов, связанных с созданием правовых норм и
нормативных правовых актов как их источников, используется два основных понятия
правотворчество и нормотворчество[3]
Термин «правотворчество» обычно употребляется для обозначения общего процесса
принятия правовых актов не зависимо от их вида а «нормотворчество» – для издания лишь нормативных правовых актов.
В данной
статье нормотворчество во внутренних войсках МВД России применяется в значении
разработки и принятия именно нормативных правовых актов (актов органов военного
управления).
Внутренние
войска МВД России входят в систему Министерства Внутренних Дел Российской
Федерации, являются частью государственного механизма и активным участником
нормотворческого процесса они, так же как и другие государственные органы и
организации обладают правом разрабатывать проекты нормативных документов,
обсуждать и согласовывать их, давать экспертное заключение
Заместитель министра – Главнокомандующий внутренними
войсками МВД России в соответствии с Положением о Главном командовании внутренних
войск Министерства внутренних дел Российской Федерации наделен полномочиями по
изданию приказов, директив и иных нормативных правовых актов в пределах своей
компетенции, он организует и проверяет их исполнение[4].
Внутренние войска в
отличие от других структурных подразделений в системе МВД России являются
воинской организацией, и связанно это, прежде всего со спецификой и характером
выполнения возложенных на них Федеральным законом «О внутренних войсках МВД
России» задач.
Деятельность внутренних
войск Министерства внутренних дел Российской Федерации осуществляется в
соответствии с Конституцией Российской Федерации, и иными нормативными
правовыми актами Российской Федерации. Для реализации во внутренних войсках
принимаемых федеральных конституционных законов, федеральных законов, Указов
Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской
Федерации, как и в других сферах жизни государства, нужна постоянная
организаторская работа. Эта деятельность ведется специально для этого
учрежденными государством в МВД России военными органами. Деятельность этих
органов является составной частью осуществления федеральной исполнительной
власти. Она представляет собой целенаправленное воздействие на внутренние
войска в интересах успешного и эффективного выполнения поставленных перед ними
задач. Данная деятельность носит управленческий характер и в таком качестве
может обоснованно называться военным управлением[5].
Для осуществления
управленческих функций органы военного управления внутренних войск наделяются
необходимыми государственно-властными полномочиями. Правовой формой выражения
государственно-властных полномочий органов военного управления является издание
акта военного управления.
Правовые акты органов военного управления (акты
военного управления) играют важную роль в служебно-боевой деятельности
внутренних войск, они служат юридическим средством реализации предписаний
законов, действующих во внутренних войсках, являются правовой формой реализации
государственно-властных полномочий органов военного управления, обеспечивают
выполнение служебно-боевых задач и других видов боевой подготовки войск.
В соответствии с Правилами подготовки нормативных
правовых актов во внутренних войсках, утвержденных приказом главнокомандующего
внутренними войсками МВД России от 31 марта 2004 года № 122 «Об утверждении
Правил подготовки нормативных правовых актов во внутренних войсках МВД России и
Образцов оформления проектов нормативных правовых и иных правовых актов во
внутренних войсках МВД России и материалов к ним» во внутренних войсках нормативные правовые
акты издаются в виде приказов, директив, приказаний, положений, уставов,
инструкций, правил, наставлений, руководств и иных нормативных правовых актов.
Приказ – основной акт военного
управления, издаваемый в порядке единоначалия, фиксирующий действия, события и
включающий определение задач и функций, правовое регулирование различных
направлений служебно-боевой деятельности, имеющий существенное юридическое
значение.
Приказ во внутренних
войсках занимает центральное место в системе актов военного управления, который представляет собой «акт
руководителя органа государственного управления, государственного учреждения»[6]
или «официальное распоряжение того, кто облечен властью»[7].
С.В. Бошно определяет приказ как локальный организационно-распорядительный
правоприменительный документ властного субъекта (начальника, руководителя),
обращенный к подчиненным, зависимым от него лицам, издаваемый на основе
принципа единоначалия[8].
Директива – акт, содержащий нормативные
предписания по подготовке и ведению боевых действий, снабжению, обучению,
воспитанию, работе с кадрами, штатной организацией и другим вопросам
деятельности внутренних войск на конкретный период времени.
Директива как разновидность актов
военного управления близка к приказу, однако отличается от него меньшей
юридической силой, большей оперативностью доведения до исполнителей, касается
более узкого круга регулируемых общественных отношений и меньшего круга лиц и,
как правило, рассчитана на ограниченный срок действия. Словари определяют
директиву (франц. Directive, от лат. dirigo – направляю) как «руководящие указания высшего органа
органам подчиненным»[9];
оперативный (боевой) или служебный документ по управлению войсками (силами),
содержащий руководящие указания по подготовке и ведению операций (боевых
действий), обучению, штатной организации, снабжению и другим вопросам их
жизнедеятельности,[10]
например по итогам выполнения, какого – либо мероприятия (Директива
главнокомандующего внутренними войсками МВД России «Об итогах отбора кандидатов
на учебу в высшие образовательные учреждения высшего профессионального
образования внутренних войск МВД России из числа военнослужащих внутренних
войск проходящих военную службу по призыву и по контракту в 2010 году и задачах
на 2011 год»).
Приказание – акт, издаваемый
начальниками соответствующих штабов от имени командира (начальника) до
отдельного батальона включительно или военным комендантом гарнизона от имени
начальника гарнизона, например приказание командира воинской части об
организации помывки личного состава в бане.
Положение – акт, устанавливающий статус, определяющий задачи и функции, права,
порядок деятельности органа военного управления или его структурного
подразделения либо акт, регламентирующий определенные области воинских
отношений или регулирующий конкретные виды деятельности, осуществляемые
внутренними войсками. В числе особенностей данной
формы правовых актов в научной литературе отмечается их кодифицированный
характер[11].
Применительно к внутренним войскам положение представляет собой нормативный
правовой акт, которым регулируется определенная область военно-служебных
отношений либо устанавливаются структура и правовое положение какого-либо
органа военного управления, (например: Положение о лаборатории исследования
социально-психологических проблем во внутренних войсках МВД России,
утвержденное приказом командующего внутренними войсками МВД России от 26
декабря 1999 г. № 397, Положения о смотре-конкурсе на лучшее юридическое
подразделение, утвержденное приказом главнокомандующего внутренними войсками
МВД России от 31 декабря 2005 года № 425).
Устав
– акт, определяющий статус, цели, порядок и характер деятельности учреждения и
организации.
Инструкция (лат. instructio -
наставление, устройство) – юридический
акт, издаваемый в целях разъяснения закона или иного нормативного акта;
указание о порядке выполнения какой-либо работы, пользования машиной и т. д.[12]
Инструкция представляет собой разновидность нормативного правового акта,
издаваемого в порядке уточнения (разъяснения) реализации положений вышестоящего
нормативного акта. Предметом регулирования инструкции выступают действия
субъектов права, т. е. она устанавливает последовательность совершения лицом
(физическим или юридическим) определенных действий по исполнению предписаний
нормативного акта более высокой юридической силы (например: Инструкция по
розыску и задержанию военнослужащих внутренних войск самовольно оставивших
воинскую часть, утвержденная приказом главнокомандующего внутренними войсками
МВД России от 10 января 2005 г № 1; Инструкция о порядке организации учета,
хранения, выдачи вооружения и боеприпасов во внутренних войсках МВД России,
утвержденная приказом главнокомандующего внутренними войсками МВД России от 29
декабря 2010 г № 477).
Правила – акт, устанавливающий порядок осуществления отдельного вида
деятельности военнослужащих. Правила представляют собой
постановления, предписания, устанавливающие порядок чего-нибудь[13].
Правила являются самостоятельным нормативным правовым актом, детально
регулирующим порядок осуществления какой-либо операции, специальной
деятельности. В этом смысле к правилам близок акт под названием «инструкция»,
однако между ними имеются и различия. По справедливому утверждению С.В. Бошно,
правила описывают поведение субъектов права, их взаимодействие; инструкция же
регулирует действия субъектов по поводу предметов материального мира[14]
(например, инструкция по заполнению, по выдаче и т. д.). Таким образом, правила
– это
нормативный правовой акт, устанавливающий порядок действий субъектов права,
последовательность и содержание этих действий, устанавливающий специальные
стороны деятельности, решение технических, процедурных вопросов[15]
(например: Правила организации и проведения сеансов видеоконференцсвязи
во внутренних войсках МВД России, утвержденная приказом главнокомандующего
внутренними войсками МВД России от 16 августа 2011 г. № 293).
Наставление
– акт, содержащий нормы о порядке действия конкретных подсистем (органов) в той
или иной ситуации, а также определяющий порядок реализации и исполнения,
соответствующих прав и обязанностей.
Наставление по своему буквальному смыслу означает следующее:
«поучающее указание, нравоучение; руководство, инструкция»[16].
Как разновидность актов военного управления внутренних войск наставление
представляет собой официальный уставной документ, содержащий рекомендации и
указания по вопросам подготовки, ведения и обеспечения боевых действий
соединений, воинских частей и подразделений оперативного назначения,
специальных моторизованных воинских частей, частей по охране важных
государственных объектов и специальных грузов, разведовательных воинских
частей, воинских частей специального назначения, морских и авиационных частей
внутренних войск МВД России, их боевого применения организации служб, а также
по вопросам боевой подготовки. Для внутренних войск МВД России наставления
выпускаются вместо боевых уставов и утверждаются приказами МВД России и имеют
гриф для служебного пользования. По предназначению наставления могут быть: по
боевому применению войск (сил), организации и ведению боевых действий, в том
числе в особых условиях; по службе штабов; по видам обеспечения военных
действий; по различным предметам (разделам) боевой подготовки; по устройству и
эксплуатации оружия и военной техники и другим вопросам[17].
В качестве примеров использования данной формы нормативных правовых актов во
внутренних войсках МВД России можно назвать Наставление по организации и
осуществлению правового обеспечения внутренних войск МВД России при
повседневной деятельности, а также при выполнении ими задач во внутренних
вооруженных конфликтах немеждународного характера и особенностях применения в
них норм международного гуманитарного права, утвержденное приказом главнокомандующего
внутренними войсками МВД России от 5 июля 2005 г. № 220; Наставление по
организации безопасности военной службы во внутренних войсках МВД России,
утвержденное приказом главнокомандующего внутренними войсками МВД России от 4
ноября 2009 г. № 420.
Руководство – акт, содержащий нормы, устанавливающие порядок
действий при выполнении определенного вида деятельности. Издается в виде
пособия по какому-либо предмету.
Руководство – это «то, чем следует руководствоваться в работе; учебное
пособие по какому-нибудь предмету»[18].
Руководство представляет собой нормативно-правовой уставной документ,
содержащий указания и требования по вопросам ведения боевых действий, боевой
подготовки, устройства и эксплуатации вооружения и военной техники, хранения
военного и другого имущества, ведения служебной переписки и делопроизводства[19]
(например: Руководство по эксплуатации металлических корпусов, устройств и
систем катеров, вспомогательных судов и плавсредств морских воинских частей и
подразделений внутренних войск МВД России, утвержденное приказом
главнокомандующего внутренними войсками МВД России от 20 ноября 2009 г. № 403).
Кроме того, в практике нормотворческой деятельности
внутренних войск применяются и другие формы актов военного управления:
концепция – документ, содержащий систему взглядов, замысел
действий в какой-либо сфере действий, например вышеупомянутая Концепция
правового обеспечения внутренних войск Министерства внутренних дел Российской
Федерации на период до 2015 года, утвержденная приказом главнокомандующего внутренними войсками МВД
России от 5 июля 2005 г. № 219;
перечень – перечисление чего-либо по порядку, а также список с
таким перечислением[20]
(например: Перечень образцов планирующих и учетных документов по организации
образовательного процесса в военных образовательных учреждениях высшего
профессионального образования внутренних войск МВД России, утвержденный приказом главнокомандующего внутренними войсками МВД
России от 21 апреля 2006 г. № 157; Перечень средств измерений, подлежащих
периодической проверке, утвержденный приказом
главнокомандующего внутренними войсками МВД России от 11 февраля 2009 г. № 30);
программа – содержание и план какой-либо деятельности,
выполнения каких-либо работ[21]
(например, основная образовательная Программа федерального государственного
казенного военного образовательного учреждения высшего профессионального
образования внутренних войск МВД России утвержденная приказом главнокомандующего внутренними войсками МВД
России от 16 июня 2011 г. № 220);
регламент – совокупность правил, определяющих порядок
деятельности государственного органа, учреждения, организации[22]
(например, Регламент служебного времени воинской части);
требования – правила, условия, обязательные для выполнения
(например: квалификационные требования к военно-профессиональной (специальной)
подготовке выпускников федерального государственного казенного военного
образовательного учреждения высшего профессионального образования внутренних
войск МВД России утвержденная приказом
главнокомандующего внутренними войсками МВД России от 16 июня 2011 г. № 220);
рекомендации – советы, пожелания о наиболее целесообразном порядке
действий в какой-либо сфере жизнедеятельности (например, Методические
Рекомендации по оценке масштабов и последствий применения биологического
оружия, утвержденные главнокомандующим внутренними войсками МВД России).
Таким образом, хотелось
бы отметить, что значение актов органов военного управления в жизнедеятельности внутренних войск МВД России велико и состоит в
том, что они:
1) конкретизируют и
развивают принципы и нормы Конституции Российской Федерации и законов об
организации правопорядка в государстве, детально регулируют в соответствии с
ними воинский уставной порядок;
2) служат
правовой формой осуществления властных полномочий органов военного управления
(воинских должностных лиц), являются средством обеспечения эффективного и
непрерывного управления войсками и поддержания твердого уставного порядка и
воинской дисциплины;
3) устанавливают
в соответствии с законами права и обязанности военнослужащих внутренних войск,
вытекающие из условий военной службы;
4) юридически
закрепляют требования военной науки[23].
[1] Байтин М.И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани двух веков). 2-е изд., доп. М., 2005. С. 75
[2] Муромцев Г.Н., Мальцев Г.В. , Лукашева Е.В. Право и политика современной России. М.,1996.С. 5 – 8
[3] Теория государства и права: курс лекции /под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2001. С. 412; Теория государства и права: курс лекции /под ред.А.С. Пиголкина. М., 2003. С. 276 - 277.
[4] Об утверждении Положения о Главном командовании внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации (с изменениями от 19 ноября 2003 г., 3 мая 2005 г., 9 июня 2006 г., 24 апреля 2008 г., 4 июня 2009 г.): Указ Президента Российской Федерации от 3 марта 1999 г. № 281.
[5] Военная администрация. Учебник. Под ред. Н.И. Кузнецова, Б.Ф. Старова. - М.: Военный университет, 1998. - С. 43 - 44.
[6] Советский энциклопедический словарь / гл. ред. А.М. Прохоров. М., 1989. С. 1070.
[7] Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1986. С. 512.
[8] Бошно С.В. Понятийные и технико-юридические проблемы подзаконных актов // Журнал российского права. 2004. № 12. С. 60.
[9] Ожегов С.И. Указ. соч. С. 143.
[10] Военная энциклопедия: в 8 т. Т. 3. М., 1995. С. 79.
[11] Бошно С.В. Современное развитие теории и практики кодифицированных актов // Современное право. 2003. № 12. С. 12.
[12] Советский энциклопедический словарь. С. 494.
[13] Ожегов С.И. Указ. соч. С. 498.
[14] Бошно С.В. Понятийные и технико-юридические проблемы подзаконных актов. С. 55.
[15] Там же. С. 59
[16] Ожегов С.И. Указ. соч. С. 335.
[17] Военная энциклопедия: в 8 т. Т. 5. М., 2001. С. 388.
[18] Ожегов С.И. Указ. соч. С. 597.
[19] Военная энциклопедия: в 8 т. Т. 7. М., 2003. С. 291.
[20] Ожегов С.И. Указ. соч. С. 441.
[21] Советский энциклопедический словарь. С. 1063.
[22] Там же. С. 1111.
[23] Военное право: учеб, пособие / под общ. ред. А.Г. Горного. М., 1977. С. 67 – 68.