Воронюк В. М.

Наук. керівник: Юрій Е. О.

Буковинський державний фінансово-економічний університет

м. Чернівці

Управління державним боргом в Україні: проблеми та напрями вдосконалення

Постановка проблеми. Державний борг є органічною складовою фінансових систем більшості країн світу. Від характеру врегулювання боргової проблеми залежить бюджетна дієздатність країни, стан її валютних резервів, а отже стабільність національної валюти, рівень відсоткових ставок, інвестиційний клімат, характер поводження всіх сегментів вітчизняного фінансового ринку. Це робить державний борг не просто засобом залучення коштів для фінансування державних потреб, але й важливим інструментом фінансової політики держави, неправильне використання якого може призвести до серйозних ускладнень, чи навіть до фінансової кризи. В таких умовах пріоритетним завданням є забезпечення раціонального управління державним боргом з метою підпорядкування його формування і зміни цілям соціально-економічного розвитку.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Дослідженням проблеми управління державним боргом займалося багато науковців, зокрема Ілясова Ю.В. [2], Присяжнюк О.О. [3], Ярошевич Н.Б. [4], але дане питання продовжує залишатися актуальним у зв’язку із стрімким зростанням державного боргу України в період фінансової кризи і збільшенням витрат на його обслуговування.

Постановка завдання. Тому метою роботи є виявлення основних проблем управління державним боргом в Україні на основі аналізу його сучасного стану, а також окреслення напрямків вдосконалення управління державним боргом, враховуючи закордонний досвід.

Виклад основного матеріалу. Трансформаційні перетворення в незалежній Україні розпочались на тлі глибоких макроекономічних диспропорцій. Внутрішня й зовнішня макроекономічна та інституціональна розбалансованість спричинили хронічний дефіцит бюджету і платіжного балансу та, як наслідок, швидкий ріст державного боргу. Формування боргу відбувалося хаотично, значною мірою під впливом потреб оперативного фінансування поточних бюджетних видатків, що зумовило його відповідний обсяг і структуру [4, 267].

Розглядаючи динаміку державного боргу за останні п’ять років (табл. 1), спостерігаємо значне зростання його загального обсягу у 2008 році (на 113,4%) з подальшим скороченням темпів приросту з 67,8% у 2009 до 9,4% у 2011 році.

Таблиця 1

Стан державного боргу України у 2007-2011 роках

Роки	Державний борг, млн. грн.	Приріст,%	Гарантований державою борг млн. грн.	Приріст,%	Всього, млн. грн.	Приріст,%	Борг/ВВП, %	Борг на душу населення, грн.
2007	71294,28	-	17450,46	-	88744,74	-	12,3%	1908,10
2008	130689,65	+83,3%	58720,74	+236,5%	189410,39	+113,4%	20,0%	4094,63
2009	226996,31	+73,7%	90907,82	+54,8%	317904,12	+67,8%	34,8%	6889,44
2010	323475,42	+42,5%	108827,85	+19,7%	432303,27	+36,0%	39,5%	9405,48
2011	357273,44	+10,4%	115848,19	+6,5%	473121,62	+9,4%	36,0%	10335,02

Джерело: розраховано автором на основі [5], [8].

Стрімке зростання загальної суми державного боргу у 2008 році пояснюється девальвацією гривні та значним збільшенням державних запозичень, як внутрішніх, так і зовнішніх, з метою покриття дефіциту бюджету, фінансового забезпечення зростаючих витрат на обслуговування державного боргу та пом’якшення наслідків фінансової кризи. Зокрема, варто відзначити збільшення у 2,4 рази гарантованого державою боргу, що пов’язано з намаганнями держави таким чином активізувати виробництво у країні, що почало скорочуватись в кризових умовах. Але стосовно цього варто зауважити, що гарантовані кредити, як підтверджує досвід багатьох країн, мають найнижчі показники щодо ефективності використання. Тому за прийнятного ринкового середовища їх використання зовсім не обов’язкове і навіть небажане.

Протягом 2009 року подальше залучення нових позик і девальвація національної валюти надалі зумовлювали значний приріст боргу (67,8%), а вже у 2010-2011 рр. зі стабілізацією курсу гривні і зменшенням нових запозичень приріст склав 36,0% і 9,4% відповідно.

При цьому за п’ять років загальна сума державного боргу на душу населення (табл. 1) зросла більш, ніж у 5,4 рази (з 1908,10 до 10335,02 грн.).

Розглянута динаміка державного та гарантованого державою боргу в поєднанні з повільним, а в 2009 році навіть від’ємним, ростом ВВП зумовила зростання показника співвідношення державного боргу до ВВП (табл. 1) з 12,3% у 2007 до 39,5% у 2010 році, що свідчить про збільшення боргового навантаження на вітчизняну економіку. Лише у 2011 році даний показник вдалося знизити до 36,0% за рахунок поступового приросту ВВП, зменшення запозичень і погашення частини боргів.

Слід звернути увагу на те, що бюджетним кодексом зафіксована гранична величина державного боргу у розмірі 60% ВВП [1], як і у країнах Європейського Союзу відповідно до Маастрихтського договору [7].

Але при цьому не береться до уваги той факт, що вказана величина боргу є прийнятною для держав із розвиненими внутрішніми фінансовими ринками та високими кредитними рейтингами на міжнародних ринках. В Україні ж орієнтація на граничний рівень державного боргу, відображений у бюджетному кодексі, не сприяє відповідальному управлінню державним боргом і несе ризик фінансової дестабілізації. Для гарантування стабільної ситуації у валютно-фінансовій сфері та забезпечення платоспроможності держави у середньостроковій перспективі ліміт державного боргу України варто знизити до рівня 35% від ВВП. [4]

Орієнтація боргової політики уряду на вказане обмеження позитивно впливатиме на рівень відсоткових ставок в економіці, динаміку приватного інвестування, створюватиме надійні підвалини для зниження темпів інфляції та перешкоджатиме виникненню ускладнень у галузі платіжного балансу.

Разом з тим, варто відзначити, що відношення обсягу державних боргів до загального валового внутрішнього продукту країн Євросоюзу перевищило допустимий рівень ще у 2008 році, склавши 61,8%, а за підсумками 2010 року становило вже близько 79%, тобто світова криза змусила країни активно залучати позикові ресурси [7].

Якщо аналізувати структуру державного та гарантованого державою боргу в Україні (табл. 2), то слід відзначити переважання в їх складі зовнішнього боргу, що несе в собі значні валютні ризики, які й реалізувалися повною мірою під час фінансової кризи.

Таблиця 2

Структура державного боргу за джерелами утворення у 2007-2011 роках

Роки	2007	2008	2009	2010	2011
Державний борг	100,0%	100,0%	100,0%	100,0%	100,0%
Внутрішній борг:	25,0%	34,2%	40,1%	43,8%	45,2%
1. Заборгованість перед юридичними особами	12,8%	25,6%	38,6%	42,8%	44,3%
2. Заборгованість перед банківськими установами	12,1%	8,5%	1,5%	1,0%	0,9%
Зовнішній борг:	75,0%	65,8%	59,9%	56,2%	54,8%
1. Заборгованість за позиками, наданими міжнародними організаціями економічного розвитку	17,6%	18,8%	29,9%	25,7%	23,6%
2. Заборгованість за позиками, наданими закордонними органами управління	13,7%	10,2%	5,5%	3,5%	3,0%
3. Заборгованість за позиками, наданими іноземними комерційними банками	0,0%	0,0%	0,0%	4,9%	4,5%
4. Заборгованість, не віднесена до інших категорій	43,7%	36,9%	24,5%	22,1%	23,7%
Гарантований державою борг	100,0%	100,0%	100,0%	100,0%	100,0%
Внутрішній борг:	5,7%	3,4%	15,5%	12,8%	10,6%
1. Заборгованість перед юридичними особами	5,7%	3,4%	7,0%	6,3%	5,0%
2. Заборгованість перед банківськими установами	0,0%	0,0%	8,5%	6,5%	5,5%
3. Заборгованість, не віднесена до інших категорій	0,0%	0,0%	0,0%	0,0%	0,0%
Зовнішній борг:	94,3%	96,6%	84,5%	87,2%	89,4%
1. Заборгованість за позиками, наданими міжнародними організаціями економічного розвитку	19,2%	65,8%	56,6%	56,6%	53,1%
2. Заборгованість за позиками, наданими закордонними органами управління	0,3%	0,0%	0,0%	1,4%	1,3%
3. Заборгованість за позиками, наданими іноземними комерційними банками	51,8%	22,1%	5,7%	7,3%	10,9%
4. Заборгованість, не віднесена до інших категорій	22,9%	8,6%	22,2%	21,9%	24,1%

Джерело: розраховано автором на основі [5]

В структурі державного боргу частка зовнішніх запозичень зменшувалась з 75,0% у 2007 до 54,8% у 2011 році, а для гарантованого боргу коливалася від 96,6% до 84,5%, що є досить значною величиною.

Взагалі, стосовно того, яким запозиченням слід віддавати перевагу при формуванні боргової політики держави, виділяють дві теорії. Перша теорія обґрунтовує необхідність здійснення зовнішніх запозичень, щоб вкладати їх у розвиток економіки і отримувати приріст валового внутрішнього продукту, внаслідок чого не збільшується співвідношення борг/ВВП, а гроші всередині країни ідуть на розвиток. Ця теорія знайшла своє застосування і є одним із способів розвитку економіки в більшості країн світу. Проте при її втіленні в борговій політиці України виникає ряд недоліків. Одним з найвагоміших є безгосподарність держави, котра проявляється у невмінні вкладати гроші так, щоб ВВП зростав. Крім того, виникає валютний ризик, адже гроші приходять за одним курсом, а повертатись можуть за менш вигідним [4, 268].

Друга теорія віддає перевагу внутрішнім запозиченням. Позитивним у такій політиці є те, що вона виключає валютні ризики і при цьому відсотки з обслуговування державного боргу не будуть іти з країни, а залишатимуться всередині. Також цей напрям сприяє значному зростанню в обігу кількості облігацій внутрішніх державних позик, котрі розглядаються внутрішніми кредиторами як надійне безризикове вкладення фінансових фондів [4, 268].

Варто відзначити, що серед зовнішніх запозичень в структурі державного боргу України значну вагу займають позики, надані міжнародними організаціями економічного розвитку (17,6%-29,9%) та закордонними органами управління (3,0%-13,7%) (табл. 2), кредити яких нерідко обумовлюється нав’язуванням додаткових зовнішніх вимог, в тому числі - з політичним підтекстом, що порушує економічну і політичну незалежність України.

Якщо проаналізувати динаміку державного боргу перед міжнародними організаціями економічного розвитку (табл. 3), то спостерігаємо значне зростання заборгованості у 2010 році (на 22,6%), що, головним чином, пов’язано з отриманням Україною чергового кредиту Міжнародного валютного фонду (МВФ), наданню якого передували ряд умов як економічного, так і політичного характеру, зокрема: обмеження розміру дефіциту бюджету, підвищення для населення тарифів на газ, утримання рівня інфляції у визначених межах та ін [9]. За таких обставин МВФ почуває себе повноцінним гравцем на політико-економічному полі України і значною мірою може контролювати перебіг соціально-економічних процесів в країні, що не допустимо з позиції забезпечення державного суверенітету. При цьому заборгованість перед МВФ займає найбільшу питому вагу порівняно з іншими організаціями (57,7-65,8%), на другій позиції – заборгованість перед Світовим Банком (37,1 % у 2009 і 28,6 у 2010 році) і на третій – заборгованість перед Європейським банком реконструкції та розвитку (3,2-4,2%).

Таблиця 3

Динаміка державного боргу перед міжнародними організаціями економічного розвитку у 2009-2011 рр.

млн. грн.

Роки Організація	2009	Питома вага,%	2010	Приріст, %	Питома вага,%	2011	Приріст, %	Питома вага,%
Європейський банк реконструкції та розвитку	2735,45	4,0%	2637,95	-3,6%	3,2%	3552,99	+34,7%	4,2%
Європейський Інвестиційний Банк	778,52	1,1%	1564,82	+101,0%	1,9%	2059,61	+31,6%	2,4%
Міжнародний Валютний Фонд	39118,78	57,7%	54624,07	+39,6%	65,8%	54647,11	+0,0%	64,8%
Світовий Банк	25131,41	37,1%	24231,87	-3,6%	29,2%	24084,69	-0,6%	28,6%
Всього	67764,17	100,0%	83058,71	+22,6%	100,0%	84344,40	+1,5%	100,0%

Джерело: розраховано автором на основі [5]

Також варто відзначити, що після невиконання всіх умов МВФ його співпраця з Україною припинилася і протягом 2011 року кредити не надавалися [9], що й обумовило незмінність заборгованості перед фондом (табл. 3). Але з початку 2012 року в умовах політичних дискусій знову піднімається питання про потребу в кредиті МВФ, що викликає стурбованість з приводу необхідності виконання нових вимог фонду, які можуть виявитись значно жорсткішими, ніж попередні.

Тому, оптимізуючи державну боргову політику Україні доцільно притримуватись стратегії переорієнтації на ринкові джерела запозичень із використанням широкого набору інструментів, випробуваних зарубіжною практикою, які, хоч і дещо дорожчі, ніж кредити міжнародних організацій економічного розвитку, але не обмежують економічної та політичної незалежності країни.

Загалом, при управлінні державним боргом слід дотримуватись наступних принципів:

- безумовності – забезпечення режиму безумовного виконання державою всіх зобов’язань перед інвесторами і кредиторами, які держава, як позичальник, прийняла на себе при укладанні договору позики;

- зниження ризиків – розміщення і погашення позик таким чином, щоб максимально знизити вплив коливань кон’юнктури світового ринку капіталів і спекулятивних тенденцій ринку цінних паперів на ринок державних зобов’язань;

- оптимальності структури – підтримання оптимальної структури боргових зобов’язань за термінами обертання і погашення;

- зберігання фінансової незалежності – підтримка оптимальної структури боргових зобов’язань держави між інвесторами-резидентами і інвесторами-нерезидентами;

- прозорості – дотримання відкритості при випуску позик, забезпечення доступу міжнародних рейтингових агентств до достовірної інформації про економічний стан у державі для підтримки високої кредитної репутації і рейтингу держави-позичальника [6].

Щодо шляхів покращення управління державним боргом в Україні, то одним з важливих напрямів удосконалення організаційної структури управління боргом може бути заснування Фонду управління державним боргом. За рахунок коштів цього Фонду пропонується здійснювати операції типу «buy-back» (достроковий викуп), заходи щодо зменшення ризиків, пов’язаних із коливанням валютних курсів та відсоткових ставок. Найбільшою проблемою створення вказаного фонду є пошук джерел фінансових ресурсів, які мають спрямовуватися на його формування. Як можливі джерела можна розглядати відшкодування підприємствами зобов’язань перед державою у зв’язку з покриттям їх боргів перед іноземними кредиторами; кошти, що надійшли як оплата послуг за надання державних гарантій; частину коштів, одержаних від приватизації державного майна, тощо [2, 28].

Також на сьогодні залишається актуальним питання щодо прийняття Закону України «Про державний борг та гарантований державою борг» як комплексного нормативного акта, яким планується врегулювати процес управління державним боргом та гарантованим державою боргом, визначити основні принципи управління ними та особливості ведення обліку і здійснення контролю за їх утворенням, а також операції з активного управління державним боргом [4, 271].

Для збереження економічної безпеки України, при виборі боргового джерела пріоритет повинен надаватися внутрішнім запозиченням, однак перешкодою цьому є слабкий розвиток і погана організація ринку внутрішніх державних запозичень, що не дозволяє залучити необхідний обсяг фінансових ресурсів і змушує вдаватися до зовнішніх позик. Хоча на вирішення даної проблеми у 2009 році була прийнята Концепція розвитку внутрішнього ринку державних цінних паперів України на 2009-2013 роки, яка передбачає запровадження ринкового ціноутворення під час первинного розміщення державних цінних паперів на внутрішньому ринку та конкурентну процедуру проведення аукціонів; створення системи первинних дилерів на внутрішньому ринку державних цінних паперів; запровадження управління ризиками шляхом здійснення підготовки квартальних планів управління державним боргом та звітування про їх виконання [2, 29]. Це дозволило значно підвищити частку внутрішніх запозичень у структурі державного боргу і таким чином переорієнтуватися на внутрішній ринок державних позик.

Однак пріоритетність внутрішніх запозичень зовсім не виключає можливості використання потенціалу зовнішніх позик, насамперед, залучених на ринках цінних паперів. Так, здійснювати зовнішні запозичення доцільно, коли прогнозується зміцнення національної валюти, що дозволить зменшити витрати по обслуговуванню таких боргів. І навпаки, у випадку очікування зниження курсу національної валюти варто переводити зовнішній борг у внутрішній, шляхом його рефінансування за рахунок внутрішніх позик. При цьому важливим є передбачення можливості дострокового погашення.

Також при побудові ефективної політики управління державним боргом важливим є встановлення твердого контролю за часткою кредитів із плаваючою процентною ставкою, а також кредитів, залучених на термін до одного року та встановлення лімітів за даними показниками, у випадку перевищення яких здійснювати рефінансування державного боргу за рахунок нових запозичень на більш прийнятих відсоткових умовах, що дозволяють пролонгувати частину заборгованості, скоротивши боргове навантаження на бюджет у короткостроковій перспективі [3, 211].

Структура і розмір державного боргу мають прогнозуватися на часовому інтервалі в декілька років та навіть десятиріч з тим, щоб забезпечити збалансований бюджет, стабільне економічне зростання й потужну фінансову систему. Борги, накопичені в період економічної кризи повинні погашатися в період економічного піднесення, тобто зростання державного боргу не повинно мати перманентний характер.

При цьому дієвим важелем підвищення спрямованості боргової політики України на завдання економічного розвитку може стати інституційне розмежування запозичень, отримуваних з метою обслуговування та погашення державного боргу, та запозичень на цілі розвитку. З цією метою варто здійснити виведення бюджетних видатків розвитку в окремий розділ бюджету, виконання якого знаходитиметься у компетенції Державного Банку реконструкції і розвитку [4, 268]. Останній матиме можливість залучати для фінансування проектів загальнодержавного значення кошти від реалізації облігацій внутрішньої та зовнішньої державної позики, а також залучати гарантовані кредити. Такий інституційний механізм дозволить:

- перевести фінансування частини видатків розвитку на кредитну основу;

- забезпечити довгострокове фінансування державних інвестиційних програм;

- забезпечити контроль за цільовим характером та ефективністю реалізації гарантованих державою кредитів;

- узгодити та контролювати реалізацію бюджетних інвестиційних програм, які зараз здійснюються за рахунок спеціального фонду бюджету.

Спираючись на іноземний досвід управління державним боргом, в оцінці ефективності боргової політики слід акцентувати увагу на застосуванні методу «цільових орієнтирів» (benchmarking) [3, 210], на основі якого може здійснюватися неупереджена оцінка ефективності боргової політики.

Висновки. Отже, серед проблем управління державним боргом в Україні слід вказати швидке зростання обсягів державного боргу як за абсолютною величиною, так і відносно ВВП; переважання зовнішньої заборгованості в структурі державного боргу, що несе в собі валютні ризики; значні розміри гарантованого державою боргу, що викликає додаткові витрати у зв’язку з неплатоспроможністю позичальників; значну заборгованість перед міжнародними організаціями економічного розвитку та іноземними органами управління, що загрожує економічній безпеці України; нерозвинутість внутрішнього ринку державних цінних паперів, що ускладнює залучення державних позик; відсутність комплексного правового забезпечення щодо формування і управління державним боргом; відсутність досконалого інституційного механізму щодо активного управління державним боргом та ефективного використання залучених коштів.

Для вирішення даних проблем та вдосконалення управління державним боргом пропонується вжити наступних заходів:

- переорієнтуватися на внутрішній ринок державних запозичень на період нестабільності національної валюти;

- стимулювати попит на державні цінні папери на внутрішньому ринку, шляхом подальшої реалізації Концепції розвитку внутрішнього ринку державних цінних паперів України на 2009-2013 роки;

- здійснювати видачу державних гарантій лише у виняткових випадках, пов’язаних із реалізацією національних інтересів;

- відмовитись від залучення кредитів міжнародних організацій економічного розвитку, що супроводжуються додатковими умовами, які обмежують економічну і політичну незалежність;

- зменшити граничний рівень державного боргу до 35% ВВП, що відображає рівень розвитку вітчизняних фінансових ринків і сприятиме більш відповідальному управлінню державним боргом;

- заснувати Фонд управління державним боргом, який би займався операціями з мінімізації ризиків та витрат на обслуговування боргу;

- прийняти Закон України «Про державний борг та гарантований державою борг», яким врегулювати процес управління державним боргом та гарантованим державою боргом;

- створити Державний банк реконструкції і розвитку, який здійснюватиме управління запозиченнями, залученими на цілі розвитку;

- впровадити застосування методу «цільових орієнтирів» при оцінці ефективності боргової політики.

Список використаної літератури

1. Бюджетний кодекс України від 8 липня 2010 року N 2456-VI зі зм. і доп.

2. Ілясова Ю.В. Шляхи удосконалення управління зовнішнім боргом країн СНД / Ю.В. Ілясова // Решіональний збірник наукових праць з економіки «Прометй». – 2011. - №2. – С. 26-29

3. Присяжнюк О.О. Особливості управління та обслуговування державного боргу України / О.О. Присяжнюк/ Вісник Хмельницького національного університету. – 2011. – № 2. – С. 209-211

4. Ярошевич Н.Б. Управління державним боргом: зарубіжний досвід та українська реальність/ Н.Б. Ярошевич, А.В. Мазур // Науковий вісник НЛТУ. – 2007. - №. 17. – С. 266-271

5. Статистичні матеріали по стану державного боргу України на 31.12.2011 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.minfin.gov.ua/file/link/325766/file/dborg1.pdf

6. Механізми управління державним боргом. [Електронний ресурс]. – Режим доступу:

http://www.uk.m.wikipedia.org/wiki/Механізми_управління_державним_боргом

7. Борги країн ЄС перевищили допустимий рівень. [Електронний ресурс]. – Режим доступу:

http://www.ukranews.com/uk/news/economics/2011/01/13/34917

8. Офіційний сайт Державної служби статистики. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.ukrstat.gov.ua

9. Співпраця України з МВФ: ціна питання [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.ukranews.com/uk/news/economics/2012/01/29/34992