Право/2.Административное и финансовое право

К.ю.н., доцент Короткова О.И.

Советский районный суд города Орла судья,

Орловский государственный университет юридический факультет  кафедра гражданского права и гражданского процесса доцент

Разделение властей одна из ветви строительства Российской Федерации.

«Царства земные имеют свои эпохи величия и упадка,

и в каждой эпохе образ правления должен быть

 соразмерен той степени государственного

образования, на коем стоит государст­во».

М.М. Сперанский

Согласно статье 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

В основу советской концепции государственной власти были положены взгляды К. Маркса, Ф. Энгельса и В.И. Ленина, кото­рые анализировали государственную власть в качестве «работаю­щей корпорации, в одно и то же время и законодательствующей и исполняющей законы». [1]

Предназначение и ориентированность деятельности каждой из властей воплощается в системе государственных органов с определенной компетенцией, полномочиями и предметом ведения.

Вопрос о функциях государственной власти имеет огромное практическое значение, так как порождает политические доктрины, влияющие на развитие позитивного права и эволюцию государственности. [2]

Механизм государственной власти требует комплексного анализа путем рассмотрения его элементов, как в их взаимосвязи, так и в процессе функционирова­ния.

Н.А. Ушаков акцентирует внимание на то, что единство государствен­ной власти состоит в том, что органы государства в своей совокупности образуют единую государствен­ную власть, действующую от лица государства и обязывающую, в конечном счете государство как тако­вое. [3]

Институты государственной власти основываются на делении властей, принципе организации и контроля.        Одной из важнейших проблем, относящихся к организации государственной власти, в течение нескольких столетий является вопрос о единстве и разделении властей.

Большая советская энциклопедия дает следующее понятие разделения властей. Это теория, буржуазная политико-правовая доктрина, согласно которой государственная власть понимается не как единое целое, а как совокупность различных властных функций (законодательной, исполнительной и судебной), осуществляемых независимыми друг от друга государственными органами. [4]

Принцип  разделения   властей  давно   уже   является   одним  из основных признаков правового государства наряду с верховенством права, законностью управления, соблюдением прав и свобод человека и гражданина и обеспечением самостоятельности гражданского общества в отношениях с государством.

Основу, первые фундаментальные положения в создающуюся теорию разделения властей заложили английский философ-материалист, создатель идей­но-политической доктрины материализма Дж. Локк, в труде «Два трактата о государст­венном правлении» и французский просветитель, философ и правовед Ш. - Л. Монтескье в романе «Пер­сидские письма», историческом очерке «Размышления о причинах вели­чия и падения римлян» и произведении «О духе зако­нов».

Обосновав необходимость четкого разграничения законодательной и исполнительной ветвей власти, Локк не выделял судебную власть как самостоятельную ветвь и рассматривал судопроизводство как прерогативу исполнительной власти. Впервые мысль о необходимости учреждения судебной власти в качестве самостоятельной ветви высказал Ш.Л.Монтескье: «Если власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет... Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной... Все погибло бы, если бы в одном и том же лице или учреждении... были соединены эти три власти». [5]

Так, законодательная власть по Монтескье явно играет доминирующую роль, исполнительную власть он называет «ограниченной по своей природе», а судебную - вообще «полувластью».

М. Ориу считал возможным использование теории или принципа разделения и сдерживания (равновесия) властей не только для анализа властных взаимоотношений, возникающих в государствен­ной сфере, но и в различных общественных сферах. «В сущности, граж­данское общество, - замечал он, - покоится на основном разделении между политической властью и экономическим могуществом». [6]

Английские госудаствоведы Э.Уэйд и  Дж.Филлипс обозначают, что  не всегда легко разграничить законодательство и управление.  «Законодательная функция заключается   в  создании   общих  норм.   Многие  парламентские  законы,  в особенности  законы  частного  и  местного  характера,  разрешая  социальные вопросы,  не формулируют  общих норм. В этом  случае  парламент осуществляет управленческую  функцию,  пользуясь  законодательными  формами».  По  представлению английского юриста  А.Дженнингса,  невозможно провести   различия  между  судебными   и административными  функциями   по особенностям  природы  и  сущности  функций, осуществляемых  ныне  судами  и административными  органами в  данном  государстве.  Точно  также невозможно провести  четкое  различие и  между функциями  парламента и административных органов. Английский политолог М. Вайл Особое внимание  он уделяет проблемам ограничения госвласти и контроля за ее реализацией для предотвращения  произвола и злоупотреблений со стороны бюрократии.  Решение этих  принципиальных  проблем  он  видит  в  достижении «равновесия» между государством и обществом. [7]

М.М. Сперанский предлагал «два различных устройства» самодержавной власти на основе закона и принципа разделения властей. Его смысл состоял в том, чтобы «облечь правление самодержавное» всеми «внешними формами закона, оставив в существе его ту же силу и то же пространство самодержавия». Особенности такого устройства сводятся к тому, чтобы: 1) «установить сословие, которое бы представляло силу законодательную, свободную», которая на самом деле была бы «под влиянием и в совершенной зависимости от власти самодержавной»; 2) силу исполнительную «так учредить, чтобы она по выражению закона состояла в ответственности, но по разуму его была бы совершенно независима»; 3) власти судной «дать все преимущества видимой свободы, но связать ее на самом деле такими учреждениями, чтобы она в существе своем всегда состояла во власти самодержавной». [8]

Принцип разделения властей означает: распределение функций государственной власти могут различными институтами и организациями как по вертикали, так и по горизонтали; определение поля ответственности каждой ветви власти, при этом никакая власть не может пользоваться правами, предоставленными по конституции другой власти; равенство законодательной, исполнительной и судебной властей, ни одна из них не может принимать решения, ущемляющие права другой; создание надёжного механизма, обеспечивающего взаимодействие властей, поддержание баланса сил и взаимного компромисса. [9]

По мнению М.Н. Марченко классическая концепция разделения властей пригодна сегодня лишь для приблизительной характеристики систем государственного управления, нет никаких оснований говорить о возможности установления традиционного разделения властей как механизма практической организации деятельности органов государственной власти. [10]

Необходимо отметить, что ряд правоведов критиковали и критикуют неточность термина «разделение властей».

Так, дореволюционные авторы отмечали, что неверно говорить о разделении одной (единой) государственной власти. Предлагалось использовать иные определения: например Н. Ворошиловым – «разграничение деятельности власти», «разграничение властей» [11], Ф. Кошкиным – «распределение властей», [12] В.М. Гессеном – «обособление властей» [13].

Теория разделения властей состоит в том, что для функционирования государства в нём должны существовать независимые друг от друга ветви власти: законодательная, исполнительная и судебная.

В необходимости формирования единой общепризнанной теории разделения властей не приходиться сомневаться и сейчас, в эпоху конституционного закрепления названного принципа.

Говоря о взаимоотношениях законодательной и исполнительной властей и о зачатках теории разделения властей в современной России, необходимо исходить из существования трех относительно самостоятельных периодов становления и развития данного процесса.

Первый период хронологически очерчен рамками: апрель 1985 г. - сентябрь 1993 г. Характерным для него является не только формально-юридическое закрепление принципа разделения властей, но и начало его реального воплощения в жизнь. Однако считалось, что в плане применения теории разделения властей к российской действительности "разделению" подлежат не сами ветви государственной власти, а лишь властные функции. Причем нередко вопрос о разделении функций переносился с государственной сферы жизни на партийную и общественную.

В конце 80-х - начале 90-х годов в отношении к принципу разделения властей наметился резкий поворот. Так, учреждение в 1991 г. института президентства и образование Конституционного Суда свидетельствовало о реальном выделении и укреплении механизма государственной власти России наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями.

Второй период развития теории разделения властей в современной России охватывает промежуток времени с сентября по декабрь 1993 г. Характерной особенностью этого периода была ликвидация деятельности всей системы органов законодательной власти и Конституционного Суда и установлении верховенства исполнительной власти, а точнее, единовластия Президента. Указами Президента были «прерваны» законодательные и распорядительные функции Съезда народных депутатов и Верховного Совета страны, приостановлена работа Конституционного Суда, фактически разрушена система местных органов государственной власти. Цель этих указов и актов состояла в полном демонтаже существовавшего до 21 сентября 1993 г. механизма государственной власти и управления, а вместе с ним и окончательного выхолащивания принципа разделения властей.

С принятием Конституции России 12 декабря 1993г. в развитии, точнее, применении теории разделения властей в нашей стране начался новый, третий период, который продолжается вплоть до настоящего времени.

В своем практическом воплощении принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную означает, что каждая из властей  действует самостоятельно и не вмешивается в полномочия другой. При последовательном проведении в жизнь данного принципа исключается всякая возможность присвоения той или иной властью полномочий другой. Принцип разделения властей становится жизнеспособным, если он еще и обставляется системой «сдержек и противовесов» властей, что обеспечивает нормальное функционирование органов государства.

В Российской Федерации принцип разделения властей закреплен в ст. 10 Конституции РФ. Примечательно, что речь идет не о разделении властей, а об осуществлении власти на основе разделения. Власть нельзя разделить, она едина, можно разделить лишь властные полномочия между отдельными субъектами. То, что разделение властей есть разделение полномочий подтверждается конституционным принципом единства системы государственной власти.

Однако, если при распределении полномочий не быть последовательным с тем, чтобы каждая власть осуществляла свои функции, а, напротив, исходить из смешения этих функций, разграничение институтов власти приобретает совершенно иную логику. В таком случае приходится говорить о несбалансированности властей либо о приоритетности одной из них.

Система разделения властей, закрепленная в Российской Конституции, проходит период трудного становления на практике. Согласно Конституции РФ все существующие в настоящее время ветви власти относительно самостоятельны, по отношению друг к другу оказывают сдерживающее влияние и уравновешивают друг друга. Однако, как показывает практический опыт, государственные власти далеко не всегда уравновешивают друг друга.

Оказалось, что поделить власть - далеко не все, надо обеспечить сотрудничество и взаимодействие властей между собой на основе закона. «К сожалению, с сотрудничеством в России всегда было плохо: на практике мы видим чаще соперничество и противоборство» - отмечает В.Исаков [14].

Так, например, во взаимоотношениях между исполнительной и законодательной властями неизменно доминирует президентская, а точнее исполнительная власть. Доминирование исполнительной власти во многом предопределяется тем, что президент обладает такими весьма действенными рычагами, как право роспуска Государственной Думы, право назначения выборов в Государственную Думу, право назначения референдумов, право на внесение законопроектов в Думу, подписание и обнародование федеральных законов. Президент обладает также правом вето на принимаемые законы.

Согласно Конституции РФ, законодательная власть имеет определенные рычаги обратного воздействия на исполнительную власть, но по своей силе они

заметно уступают средствам воздействия исполнительной власти на законодательную. Кроме того, некоторые средства сдерживания исполнительной власти со стороны законодательной в значительной мере нейтрализуются потенциальной возможностью применения обратных, более сильных мер. В качестве примера можно привести ст. 103 Конституции РФ, которая дает право Государственной Думе в качестве одного из средств влияния на исполнительную власть давать (или не давать) согласие Президенту на назначение Председателя Правительства России, а также решать вопрос о доверии к правительству. Однако это право имеет и негативную, для законодательной власти, сторону. А именно, в случае выражения недоверия правительству или при отказе утвердить предлагаемую кандидатуру председателя Правительства, может возникнуть вопрос вообще о дальнейшем существовании в данном составе Думы.  

Проблема   соотношения   законодательной  и  исполнительной   властей при установлении структуры   органов    исполнительной   власти,   назначении должностных лиц и освобождении их от должности нашла свое отражение в постановлениях Конституционного Суда.

Орган законодательной власти вправе устанавливать структуру исполнительной власти, но не вправе устанавливать структуру отдельных, включая высшие, органов исполнительной власти. При этом само по себе право органа законодательной власти на участие в формировании органа исполнительной власти рассматривается как элемент системы сдержек и противовесов и соответствующий основам конституционного строя Российской Федерации.

В постановлении Конституционного Суда от 18 января 1996 года "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края" отмечается, что органы законодательной и исполнительной власти формируются и действуют как самостоятельные и независимые, а прекращение полномочий одной из них по решению другой возможно только на основе законодательных решений при условии сбалансированности таких полномочии. А это может быть достигнуто только в том случае, если полномочия одного органа уравновешиваются адекватными полномочиями другого. Возможные злоупотребления правом отправлять орган исполнительной власти в отставку сдерживаются правом роспуска представительного органа главой исполнительной власти.

Это, равно как и многое другое из «президентских» прерогатив, в значительной степени предопределяет в настоящее время в России формально-юридическое и фактическое доминирование исполнительной власти над остальными ветвями государственной власти.

В правовой литературе определенное признание получило представление о президентской власти как о четвертой ветви власти наряду с традиционной триадой. Идея о необходимости конституирования четвертой ветви власти отнюдь не нова. Ее родоначальник Б.Констан (1767-1830) разработал свое учение о четырех властях. Анализируя взгляды Б.Констана, С.А.Кистяковский пишет: «Размышляя над вопросом о соотношении властей в конституционных монархиях, он пришел к заключению, что в них должно существовать не три, а четыре власти. Четвертую власть он считал необходимым предоставить королю для того, чтобы устранять конфликты и сглаживать столкновения между тремя другими властями. Поэтому он назвал ее умеряющей, или уравнивающей, властью». [15]  

Нынешнее представление об институте президента как о новой ветви власти - по сути вариация констановского учения о четырех властях. С его помощью делаются попытки обосновать функционально-смысловое назначение президентской власти. Согласно такому подходу президентская власть выведена из общей системы разделения властей. В этом усматривается главная отличительная черта президентской власти, своеобразие концепции разделения властей, характерное для полупрезидентской республики.

Поэтому при анализе системы разделения властей нужно обязательно учитывать правовой статус Президента. По мнению Б.Н.Топорнина, Президент теперь предстает не в качестве составной части, вершины или даже воплощения системы исполнительной власти, а как сильный, авторитетный, наделенный важными полномочиями глава государства. [16]

Однако,  полномочия Президента настолько широки, что порой он в значительном объеме осуществляет функции как законодательной,  так и исполнительной власти. В настоящее время наблюдается тенденция развития так называемого "указного права", когда указы Президента подменяют издаваемые парламентом законы. Важно, чтобы его акты соответствовали положениям Конституции. К сожалению, этот принцип далеко не всегда соблюдается. [17]

В повседневной деятельности органов государственной власти важное место   занимает   проблема   взаимоотношений   исполнительной   и   судебной властей. Отношения этих ветвей единой государственной власти проявляются в 

разнообразных   формах,   которые   отражают   их   свойства   как   субъектов государственной власти в рамках единой политической системы.

Основной функцией судебных органов является осуществление правосудия. Суды призваны обеспечивать охрану не только прав и законных интересов граждан, их объединений и организаций, но и законные интересы и права государственных органов исполнительной власти в сфере экономики, охраны общественного порядка, обеспечения безопасности и в других сферах. Вместе с тем, суды осуществляют функцию судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти по отношению к гражданам и иным субъектам правоотношений, возникающих в сфере исполнительной и распорядительной деятельности указанных органов.

Выполняя задачи обеспечения законности деятельности государственной администрации в стране, органы судебной власти взаимодействуют с органами исполнительной власти. Кроме того, связь исполнительной и судебной ветвей власти реализуется в сфере подготовки кадров для органов правосудия, обеспечения судов материальными и финансовыми ресурсами, в том числе средствами оргтехники, служебными зданиями и т.п.  [18]

В свою очередь, органы исполнительной власти участвуют в формировании судейского корпуса. Президент РФ на основании заключения квалификационной коллегии судей при согласии представительного органа субъекта Федерации и наличии представления Председателя Верховного Суда РФ назначает федеральных судей в субъектах РФ, а также военных судей. Органы исполнительной власти создают надлежащие условия для деятельности судов и исполнения принимаемых ими решений.

Органы законодательной власти влияют на суды, создавая для них нормативно-правовую базу. Она охватывает организацию судебной системы и определяет порядок деятельности судов. Кроме того, органы законодательной власти участвуют в формировании судебной системы.

Но, будучи назначены на должность, судьи не подчинены органам законодательной власти, и указанные органы не вправе контролировать законность приговоров и иных судебных решений. Более того, судьи следят за конституционностью законов, применяемых при рассмотрении дела.

Как видим, судебная власть является частью так называемой системы сдержек и противовесов, средством разрешения споров между органами государственной власти. Однако эта задача судов в Российской Федерации прослеживается лишь на федеральном уровне, да и то дискретно. Что же касается  регионального и муниципального уровней, то там она и вовсе оказывается нереализованной. Конечно, у нас не хватает практического опыта в нормативно-правовом определении этих функций судебной власти. Но всякий практический опыт должна предварять хорошо разработанная теория, которая в нашей стране в части определения содержания судебной власти, к сожалению, отсутствует. [19].

Вопросы, касающиеся взаимодействия всех трех ветвей власти, подробно обсуждались на Всероссийской научной конференции «Российское государство на рубеже тысячелетий» М.В. Баглай подчеркнул, что одним из главных направлений укрепления органов государственной власти является обеспечение их единства и консолидации при соблюдении принципа разделения властей. Он выразил надежду, что наступает новый этап развития нашей государственности, основной чертой которого должно стать тесное сотрудничество властей, поиск путей преодоления конфронтации между ними. [20].

Нахождение оптимального баланса между уровнями государственной власти и организации их эффективного взаимодействия обозначалось неоднократно важнейшей задачей государственной политики в обращениях В.В. Путина к Федеральному Собранию: «У нас до сих пор не выстроено эффективное взаимодействие между разными уровнями власти, ... любая власть, прежде всего, означает большую ответственность. Недопустимо, когда цивилизованная политическая конкуренция подменяется корыстной борьбой за статусную ренту». [21]

Разделения государственной власти представляет собой сложное организационно-правовое образование, предполагающее как четкое разделение подсистем органов законодательной, исполнительной и судебной власти, так и определение правового статуса каждой из подсистем, форм и процедур их взаимодействия и контроля.

Необходимо подчеркнуть, что только при сис­темном исследовании элементов государственной власти и их взаимоотношении возможна реализация стратегии по изменению баланса в организационном механизме разделения властей, а также в государственном и общественном началах формирования и отправления политики.

Закрепленная в Конституции РФ система разделения властей в настоящее время проходит сложный этап становления на практике. Самостоятельность ветвей власти, сдерживающее влияние и уравновешивание ими друг друга на деле выражается в неизменном доминировании исполнительной власти, несмотря на рычаги обратного воздействия, определенные Конституцией.  Существующие в настоящее время у нас в стране издержки ведомственного, регионального и местного нормотворчества, принятие неправовых законов, декларативный характер многих положений Конституции РФ, дисбаланс в осуществлении принципа разделения властей - все это мешает осуществлению и защите гарантированных Конституцией прав и свобод, а также создает реальную угрозу единству страны, порождает несогласованность действий институтов власти, негативно сказывается на реализации функций государства.

Литература:

1. http://www.lex-pravo.ru

2. Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Деньги и власть. Теория разделения властей и проблемы банковской системы. М.: Дело, 2000. С. 14.
3. Ушаков Н.А. Государство в системе международно-правового регулирования. Учеб. пособие. - М., 1997. - С. 14-15.
4. http://slovari.yandex.ru
5. Гаджиев К.С. Введение в политическую науку. – М., 1997, С 133.
6. http://magicrown.net
7. http://lib.ru
8. План государственного преобразования графа М.М. Сперанского. С. 26-28.
9. http://www.emc.komi.com
10. Марченко М.Н., Современные интерпретации теории разделения властей на Западе// Вестник Московского университета. Серия 11: Право. 1994. № 4. с.16-17.
11. Ворошилов Н. Критический обзор учения о разделении властей. Ярославль, 1872. С. 118.
12. Кокошкин Ф. Лекция по общему государственному праву. М., 1912. С. 225.
13. Гессен В.М. Теория правового государства. СПб., 1912. С. 13.
14. Исаков В.Б. Подготовка и принятие законов в правовом государстве: российские проблемы и решения// Российская юстиция, 1997, № 7.С.13
15. Кистяковский С.А. Государственное право (Общее и русское). Философия и социология права. - М., 1998. С.476
16. Топорнин Б.Н. Конституция: Комментарий. - М., 1994. С.43.
17. Ведяхин В.М., Ефремов А.Ф. Политические гарантии законности // Правоведение, 2000, №2. С.64.
18. Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Исполнительная и судебная ветви власти: соотношение и взаимодействие // Государство и право, 2000, №1. С.5.
19. Дмитриев Ю.А., Черемных Г.Г. Судебная власть в механизме разделения властей и защите прав и свобод человека // Государство и право, 1997, № 8. С.49.
20. Колотова Н.В. Российское государство и право на рубеже тысячелетий (Всероссийская научная конференция) // Государство и право, 2000, № 7. С. 7.
21. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2000 года (о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства) // Известия, 27 марта 2000; Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2004 года. Росс. газ., 25 марта, 2004.