Кучеренко Петр Александрович,

доцент кафедры конституционного и муниципального права Российского университета дружбы народов, кандидат юридических наук.

Министериальная система в современной Германии

Под министериальной системой следует понимать сведение административных инстанций в систему управленческих иерархий, каждая из которых возглавляется соответствующим профильным министром. В конечном итоге, речь идет о всем аппарате публичного управления, который секторально возглавляется министрами Федерального правительства и, в конечном итоге, Федеральным канцлером.

Надо иметь в виду, что каждый министр возглавляет не только соответствующее профильное министерство, но и прочие аффилированные учреждения и организации. Это - любые учреждения, организации и ведомства, обладающие кадровыми и материально-техническими ресурсами для осуществления функций публичного управления и финансируемые из государственного бюджета. Например, Академия федеральной железной дороги, по понятным причинам, входит в систему Федерального министерства транспорта, строительства и городского развития.

Министериальная система (Ministerialsystem) Германии имеет двойное измерение. С одной стороны, в рамках текущего публичного управления министериальная система входит в систему исполнительной власти. С другой стороны, по указанным выше причинам министериальная система представляет собой необходимый элемент политической системы государственного управления.

Как институциональное и организационное «наполнение» системы исполнительной власти министериальная система выполняет служебную функцию по отношению к парламенту, т.е. реализует соответствующие законы. Однако как подсистема внутри политической системы государственного управления, министериальная система автономна, т.е. является инструментом правительственной, а не просто исполнительной власти Федерального канцлера.

Министериально свободное пространство означает, прежде всего, что в рамках определенного сектора министериальной системы возникает «пробел» в том смысле, что административный орган, действующий в этом «пробеле», уже не полностью связан императивом безусловно исполнять распоряжения по отдельному случаю от вышестоящих административных инстанций.

В контексте проблемы соотношения представительной и исполнительной власти министериально свободное пространство порождает конституционно-правовую проблему «разрыва» так называемой «цепи легитимации». «Цепь легитимации» означает, что всякий носитель полномочий публичной власти должен действовать на основании вышестоящего легитимного органа, а этот орган, в конечном итоге, (через другие звенья в цепи легитимации) получает свое оправдание в качестве органа публичного управления от легитимного парламента. Если цепь легитимации прервана, то носитель публичных полномочий действует уже в сфере дискреционной власти или – что то же – по своему усмотрению.

На приведенном примере это означает, что не только министр транспорта, но и ректор Академии федеральной железной дороги, хотя и в меньшей степени, чем министр, может действовать по своему усмотрению в серой зоне неопределенных категорий закона или подзаконного акта. Например, ректор академии может самостоятельно принять решение о том, что все начальники поездов должны раз в год проходить курсы повышения квалификации по английскому языку.

Правомерность такого решения в рамках министериально - свободного пространства обеспечена, если этим решением ректор не нарушил никакой императивной нормы закона. Министериально свободное пространство означает, таким образом, свободу исполнительного усмотрения чиновника внутри неопределенных категорий закона.

«Парламентско-свободное пространство» является вспомогательной категорией к термину «министериально – свободное пространство». Соотношение этих категорий сводится к вопросу о том, является «пробел» министериальной системы, где чиновник может действовать по своему усмотрению, также и зоной, свободной от парламентского контроля. Мнения немецких конституционалистов разделились: одни отвечают на этот вопрос утвердительно, другие – отрицательно. Аргументы тех конституционалистов, которые допускают пересечение министериально-свободного пространства и парламентско- свободного пространства можно проиллюстрировать на приведенном выше примере.

Так, Федеральный министр транспорта имеет право независимо от парламента устанавливать стандарты, условия и порядок проверки эффективности подготовки железнодорожников. При этом Парламент может осуществлять свою контролирующую функцию в указанной федеральной академии только в этих рамках. Другими словами, парламент как орган общей компетенции не может корректировать указанные стандарты проверки, подготовленные органом специальной компетенции, т.е. профильным министром. Парламентско-свободное пространство означает, таким образом, свободу политического усмотрения чиновника в конкуренции к парламенту, а именно в тех сферах, где парламент вообще не в состоянии принимать эффективных и правильных решений.