Магомедов М.М.,
соискатель
кафедры
теории
государства и права
Реализация государственной политики в основных сферах
социально-культурной жизни общества
Культурное возрождение России,
восстановление межнационального согласия, духовно-нравственное развитие
общества должны стать важнейшими направлениями государственной политики.
Российская культура, в которой соединились традиции народов, населяющих нашу
страну, традиционно оказывала огромное влияние на развитие мировой культуры,
обеспечивая серьезные конкурентные преимущества стране на международной арене.
Наше культурное наследие - это великое богатство, полученное от предков. Наш
долг - сохранить и приумножить его.
В этом смысле Россия традиционно
- страна особого пути, своеобразного удерживающего центра во всех
геополитических сценариях[1].
Исторически сложившееся сожитие
всех народов, населяющих Россию, предопределяет наш общий путь развития,
отвечающий коренным интересам всех этих групп. Истинный патриот всегда найдёт
общий язык с людьми любых национальностей и верований, если перед ними стоит
единая цель - восстановление России и обеспечение благополучия, достойной жизни
и защищенности ее граждан.
Российское государство - социальное
государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих
достойную жизнь и свободное развитие человека.
Вопрос о роли государства важен не только в
концептуальном плане. Именно государство помогает сформировать механизмы
реализации социально-культурной политики. Их освоение имеет особое значение для
России, где культура признается национальным богатством, однако это признание
не сопровождается разработкой соответствующего инструментария и остается на
уровне деклараций.
Говоря о различиях в социально-культурных стратегиях,
нередко выделяют три типа участия государства в социально-культурной политике,
которые были использованы европейскими государствами за последние пятьдесят
лет. К ним относят:
- харизматическую политику, смысл которой состоит в
поддержке со стороны государства, прежде всего, организаций и отдельных
персоналий, имеющих общенациональное значение и известных за пределами данного
государства;
- политику доступности, основные усилия которой
концентрируются на обеспечении равного доступа различных категорий населения к
образцам и артефактам, признанных (в силу разных причин) классическими
вершинами культурной и художественной деятельности;
- политику культурного самовыражения, в рамках которой
ценной признается любая попытка культурной самоидентификации (местного или же
профессионального сообщества, диаспоры, социальной группы или любого другого
«меньшинства»). В этом случае классическая культурная иерархия исчезает, а
главенствующее место среди эстетических категорий оказывается занятым
ценностями культурной коммуникации и самовыражения.
Признавая целесообразность вмешательства государства в
дела регионов и муниципалитетов, важно понять, в какой мере и какими способами
оно намерено это делать? Принято выделять следующие инструменты
государственного регулирования в сфере культуры.
Правовые методы. На протяжении нескольких лет представители сферы культуры Норвегии
требуют введения «Основ законодательства о культуре» как средства защиты
регионального и муниципального секторов культуры. Центральные власти же
достаточно скептически относились к этой идее. В качестве аргумента приводился
такой: в Швеции, где нет национального закона о библиотеках, положение в
библиотечной сфере значительно лучше, чем в Норвегии, где такой закон есть.
Организационные методы. Государство может воздействовать на областные и
муниципальные власти, рекомендуя, либо приказывая создать соответствующую
организационную структуру для управления культурой.
Финансовые методы. На этом остановимся чуть позже.
Экспертные методы. Именно они получают в последнее время широкое распространение. Особо
популярны экспертная оценка и система подробных отчетов о деятельности
муниципалитетов, регионов и отдельных учреждений культуры. Во многом это
связано с расширением использования системы поддержки культурных проектов.
Подобная тенденция постепенно становится международной. Так, Министерством
культуры Франции учрежден специальный орган для оценки культурной политики и
мониторинга ситуации в культурной жизни.
Профессионализация. Повышение профессионализации также может служить инструментом
национальной политики для конкретных территорий.
Несмотря на исключительную важность всех перечисленных
инструментов государственного регулирования культурной политики, наиболее значимыми
для культуры остаются действующие модели финансирования её государством[2].
Западногерманская исследовательница Эрика Валь-Зигер
предложила различать два типа финансирования зрелищного искусства в странах с
развитой рыночной экономикой: англо-американскую и германскую модели.
В первом случае – в условиях развитого коммерческого
сектора культуры и достаточно устойчивых традиций частного благотворительства
бюджет организаций культуры формируется посредством как собственных доходов от
основной деятельности (сборов от продажи билетов), так и частных вкладов[3].
В странах «германского» типа доходы от основной деятельности соседствуют с
государственными ассигнованиями[4].
Недостаток такой типологии, на который одним из первых указал российский
экономист Андрей Глаголев, в том, что она не даёт ответа на вопрос о долях
разных источников финансирования в общей структуре бюджета американских,
английских и немецких учреждений искусства. Сам А. Глаголев, опираясь на
концепцию Э. Валь-Зигер и собственные расчеты, предложил выделять три типа
финансирования культуры: романский, германский и англо-американский[5].
В странах романского типа субсидируемые организации
более чем наполовину получают помощь от центральных государственных властей. В
странах с германским типом субсидирования ассигнования на 80 - 84% поступают от
местных властей. И, наконец, в странах с англо-американским типом
субсидирования лишь 5% бюджета организаций исполнительских искусств пополняются
за счет государства, а за счет частных вкладов - от 35 до 40%[6].
Весьма интересные модели финансирования государством
сферы культуры предложили исследователи Совета по искусству Канады X. Гарри
Шартран и Клэр Мак-Кафи[7].
Они выделяют модели финансирования, получившие условные названия:
государство-вдохновитель, государство-патрон, государство-архитектор и
государство-инженер. В этой типологии находится место и для России. Весьма
важно и то, что, как считают исследователи, одна и та же страна может
использовать одновременно взаимодополняющие модели, поэтому предложенная классификация
не является взаимоисключающей.
В группе стран, относящихся к категории
«вдохновителей», государство, само не слишком щедро субсидируя искусство,
стимулирует общество вкладывать средства в некоммерческие организации отрасли
культуры. Самым ярким представителем государства-«вдохновителя» принято считать
США, а традиции свободного рынка поощряли филантропию, где правительство всегда
«вдохновляло» доноров, будь то коммерческий сектор, фонды или частные лица. При
этом важно, что государство пользовалось не только сугубо экономическими
методами, посредством налоговых льгот, но также путем создания в обществе
соответствующей атмосферы, стимулирующей вклады в духовную сферу, а учреждения
культуры – на поиск новых доноров.
Основной формой предоставления ассигнований
Национальным фондом искусств США являются долевые субсидии и субсидии вызова.
Своего рода инструментом «вдохновления» на поддержку культуры со стороны
корпораций и частных лиц служит и налоговая политика, предусматривающая донорам
культуры соответствующие налоговые льготы. Суммы вкладов вычитаются из дохода
донора до того, как этот доход становится объектом налогообложения.
С другой стороны, политику «вдохновителя» отличает
нестабильность, финансирование зачастую зависит от изменения вкуса частных
доноров и их финансового положения.
Государство-«патрон» финансирует культурную
деятельность посредством управления «на расстоянии вытянутой руки» («the
arms-length principle»). Оно определяет лишь общий уровень поддержки культуры,
выделяя соответствующие финансовые средства. Их распределением между
конкретными организациями ведают независимые от правительства посреднические
организации, являющиеся своеобразным «буфером» между правительством и
культурой. Классическим примером государства-«патрона» является Великобритания.
По мнению авторов типологии, реализация принципа
«вытянутой руки» усиливает позицию экспертов, позволяет более гибко реагировать
на изменения в искусстве, оказывая поддержку культурным инновациям. Данный
метод финансирования культуры, по единодушному мнению деятелей искусств,
экспертов, ученых, один из наиболее совершенных среди тех, которые используются
в международном сообществе.
В группе стран, определенных Гарри Шартраном и Клер
Мак-Кафи как государства-«архитекторы», решение о поддержке культуры, размерах
и адресности финансирования принимают государственные органы, чаще всего –
министерства культуры. Подобная практика произрастает из традиций, сложившихся
в среде феодальной элиты Европы, когда поддержка искусства считалась добродетелью.
Не случайно современные государства-«архитекторы» нередко называют «культурными
монархиями»[8].
Сильной стороной политики «архитектора», по мнению
Шартрана, является стабильное положение деятелей культуры. С другой стороны, их
экономическое положение зависит от членства в официальных творческих союзах,
превращая их в своего рода государственных служащих. Гарантия долгосрочного
финансирования в свою очередь может стать причиной творческой стагнации[9].
К государствам «архитекторам» обычно относят Францию,
хотя, как полагают канадские исследователи, в эту группу с полным основанием
можно включить и СССР в ранний период его истории.
Практика свидетельствует об устойчивом дрейфе многих
государств, ранее входивших в эту группу, в сторону политики
государства-«патрона».
Группа стран, где, поддерживая культуру, государство
выступает в роли «инженера», относительно невелика. Ранее к ней относили все
страны Восточной Европы. Как и «архитектор», государство-«инженер» принимает
решение о распределении финансовых ресурсов, их получателях и контролирует
целесообразность расходования средствпосредством специальных государственных органов.
Однако творческая энергия творца подчинена в данном случае целям
государственной идеологии. Ответом на тотальное огосударствление культуры стало
широкое распространение культуры «андеграунда»[10].
Итак, отметим ряд важных тенденций, которыми
характеризуется поведение государства в отношении культурной политики своих
стран:
- во-первых, степень вмешательства государства в
культурную политику не зависит прямым образом от доли его участия в
финансировании культуры;
- во-вторых, в том случае, если государство снимает с
себя обязанности полного финансирования сферы культуры, оно оставляет за собой
роль «вдохновителя» по привлечению средств, создавая для этого соответствующие
условия;
- в-третьих, процесс регионализации, или
децентрализации, культурной политики не означает, что государство полностью
отказывается от патронирования культуры и передает все вопросы региональным или
муниципальным администрациям, оставляя за собой роль высшего арбитра.
Интересно, что работники и управленцы сферы культуры «на местах», рассматривают
такую стратегию как наиболее приемлемую;
- в-четвертых, экономически развитые государства
используют разные модели финансирования сферы культуры, но стараются
дистанцироваться от процедуры распределения выделяемых средств, создавая для этого
специальные организационные структуры и привлекая для этой деятельности
экспертов;
- в-пятых, государство по мере становления культурной
политики становится все более заинтересованным в расширении круга субъектов
культурной политики, так как это создает дополнительную защиту для развития
сферы культуры.
Конечно, мы отметили существенные региональные
различия в отношении государства к финансированию культуры. Но это означает
лишь одно – модель поведения государства по отношению к сфере культуры не может
быть заимствована или перекопирована, какой бы эффективной она ни была.
Оптимальная модель может быть только разработана в соответствии с политической,
экономической и культурной традицией того государства, для которого она
создается. Более того, не существует неизменно эффективной модели на все
времена, поэтому шаги, предпринимаемые государством в сфере культуры, должны
пересматриваться, как и те концептуальные идеи, которые лежат в их основе.
Социально-культурное
строительство - сложная и специфическая сфера государственного управления. Она
включает несколько отраслей, каждая из которых имеет ряд особенностей. Вначале
сделаем некоторые общие замечания относительно характера, содержания и степени
правовой урегулированности отраслей, составляющих социально-культурное
строительство (термин «социально-культурное строительство» - условен, несмотря
на то, что в течение длительного времени использовался в Конституции и
укоренился в учебниках по административному праву).
Отметим также, что в связи с
формированием в России рыночных отношений все сильнее проявляется тенденция к
децентрализации управления отраслями данной сферы, возрастанию элементов
самостоятельности, самоуправляемости структур, предприятий и организаций,
составляющих каждую из отраслей данной сферы. Что же касается законодательного
и в целом правового регулирования каждой из них, то в настоящее время имеется
пакет законодательных и иных юридических актов, регламентирующих статус этих
отраслей. В сферу социально-культурного строительства включаются такие отрасли,
как образование, наука, культура, здравоохранение, труд и социальное развитие,
СМИ.
Научное обеспечение федеральной
социально-культурной политики осуществляется посредством реализации
государством мероприятий по осуществлению научно-исследовательских разработок,
направленных на объективную оценку и анализ социально-культурной ситуации в
контексте целевых установок соответствующих направлений программы. В частности,
должны быть проведены всесторонние исследования емкости отечественного рынка потребления
услуг культуры, разработка и апробация новых технологий создания, хранения,
распространения и потребления продуктов культурной деятельности, анализ
взаимосвязей и динамики влияния общих изменений социального положения в стране
в целом и в отдельных субъектах Российской Федерации и федеральных округах на
формирование отлаженного спроса населения на услуги культуры.
Правовое обеспечение федеральной
социально-культурной политики осуществляется посредством организации
государством непрерывного мониторинга нормативной и правовой обеспеченности
деятельности исполнителей программных мероприятий, повышения правовой культуры
работников отрасли.
Реализация новой культурной
политики невозможна без возвращения приоритета исконных российских нравственных
ценностей в жизнь каждого гражданина страны, носителем многих из которых
являются Русская православная церковь и другие традиционные конфессии страны.
Надо строить отношения с ними на основе механизмов социального партнерства и
договорных отношений.
Реализация государственной
программы в социально-культурной сфере в первую очередь предусматривает
кардинальное увеличение финансирования культурной сферы общества,
соответствующих учреждений, организаций, фондов, проектов, а также повышение
зарплаты работникам культуры и образования[11].
В период развития рыночных
отношений особую значимость приобретает традиционное направление культурной
политики государства, и одна из приоритетных целей федеральной
социально-культурной политики государства, связанная с компенсацией негативных
воздействий рыночных механизмов на культуру, посредством ее адресной поддержки.
Стремясь увеличить явно
недостаточные размеры свободного рынка продуктов творческого труда,
государство использует широко известные компенсационные механизмы и целенаправленно предъявляет
дополнительный спрос на конкретные произведения культуры.
Ожидаемые результаты реализации
проектов и мероприятий федеральной социально-культурной политики могут быть
представлены количеством созданных произведений искусства, проведенных
фестивалей, конкурсов и выставок, имеющих общероссийское, межнациональное и
международное значение и формирующих единое культурное пространство.
Другим направлением
государственной социально-культурной политики, также дополняющей рыночные
механизмы саморегуляции, является создание условий для развития конкуренции и
роста потребительского спроса посредством финансовой поддержки организации и
проведения фестивалей, конкурсов и выставок, имеющих общероссийское,
межнациональное и международное значение и формирующих единое культурное
пространство, поддержки создания культурной продукции.
Тесная взаимосвязь культуры, образования и просвещения
не случайна и определяется самой сущностью этих явлений. Латинский исток слова
“культура”, как известно, это и “воспитание”, и “образование”, и “развитие”.
Просвещение (в современном понимании этого слова) и образование являются
основными каналами для трансляции культурных ценностей на уровень массового
общественного сознания. Эффективная система просвещения, использующая новые
технические средства, опирающаяся на богатейшие культурно-просветительские
традиции России, может и должна обеспечить превращение культурных достижений,
норм, ценностей, традиций в реальное, воздействующее на ум и душу человека
культурное пространство, которое обеспечит ему наиболее полное и осознанное
вхождение в сегодняшний день.
[1] Введение в
культурологию - Учебное пособие для вузов / Под ред. Е. В. Попова,
М.: «Владас», 1995. С. 67.
[2] Авакьян С.А. Политические отношения и
коммунистическое регулирование в современной России: проблемы и перспективы //
Журнал российского права. 2003. №11. С. 23.
[3] Культурная политика России. История и современность.
Серия: Ориентиры культурной политики. Вып.2-3.
М., Мин. культ. РФ, Рос.
институт культурологии. 1996. С.95.
[4] Фохт-Бабушкин Ю.У. О некоторых тенденциях в духовной
жизни российского общества // День науки в Санкт-Петербургском гуманитарном
университете профсоюзов. Материалы конференции. — СПб., 1996. — C. 83.
[5] Востряков Л.
Е. Культурная политика: концепции, понятия, модели. М., 2005. С.23.
[6] Там же. С.26.
[7] Культурная политика России... С.97.
[8] Востряков Л. Е. Культурная политика: концепции,
понятия, модели. М., 2005. С.30.
[9] Семашко Л.М.
Социология для прагматиков. От монизма к тетрализму. СПб., 1999. С. 201.
[10] Моль А.
Социодинамика культуры. М. 1973. С. 32.
[11] Введение в
культурологию … С. 69.