Юридические науки / Земельное и экологическое право

д.ю.н. Анисимов А.П.

Волгоградская академия государственной службы, Россия

Развитие застроенных территорий как процедура

застройки территории населенных пунктов

Проведение правовой реформы в России обусловило изменения во всех сферах общественной жизни. Отдельным и малоизученным направлением является реформирование отношений в сфере строительства и градостроительства.

Анализ градостроительного законодательства показывает, что существует три принципиально разных стратегии застройки населенных пунктов.

Во-первых, это так называемая «точечная застройка», когда в границах застроенной территории должностными лицами местных органов архитектуры и градостроительства выявляются «относительно свободные» участки (занятые, например, детскими площадками), которые предоставляются под строительство многоквартирных жилых или общественно-деловых зданий. Ее преимущества для строительных компаний очевидны хотя бы потому, что такое строительство осуществляется на уже существующих инженерных коммуникациях и позволяет экономить затраты на возведение объекта недвижимости. Основания и порядок предоставления земельных участков под такое строительство регламентируются ст.ст.30.1 и 38.1 Земельного кодекса РФ (далее – ЗК РФ). Данный вид застройки нередко вызывает массовое недовольство местных жителей и влечет многомесячные судебные споры, провоцируя очаги напряженности.

Во-вторых, это предоставление земельного участка в аренду для комплексного освоения в целях жилищного строительства. Согласно ст.30.2 ЗК РФ, данная процедура предполагает подготовку будущим застройщиком документации по планировке территории, поскольку предполагается предоставление крупного земельного массива (квартал, микрорайон и т.д.) для строительства «спального района» со всеми объектами соцкультбыта и инфраструктурой; застройщик должен провести работы по обустройству территории посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры.

В-третьих, это предусмотренное ст.ст.46.1-46.3 Градостроительного кодекса РФ (далее – ГрадК РФ) предоставление земельного участка для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, без проведения торгов лицу, с которым заключен договор о развитии застроенной территории. В чем особенности данной процедуры?

На наш взгляд, под развитием застроенных территорий следует понимать комплекс градостроительных, планировочных, архитектурно-строительных и технических мероприятий, осуществляемых в установленных градостроительной документацией границах элемента планировочной структуры (квартала, микрорайона) или его части (частей), и включающий в себя проведение работ по сносу, реконструкции находящихся на указанных территориях зданий, строений, сооружений, объектов благоустройства, транспортных и инженерных систем и коммуникаций, иных объектов капитального строительства.

Практика заключения договора о развитии застроенных территорий в последние годы приобретает все более массовый характер. Согласно ч.2 ст.46.1 ГрадК РФ, решение о развитии застроенной территории принимается органом местного самоуправления при условии наличия градостроительного регламента. В правоприменительной практике сложилось два различных толкования данной нормы. При буквальном толковании, принятие указанного решения возможно только в тех муниципальных образованиях (городских округах и поселениях), в которых приняты Правила землепользования и застройки, составной частью которых и являются градостроительные регламенты.

Сторонники расширительного толкования данной нормы полагают, что поскольку ч.2 допускает замену отсутствующих местных нормативов градостроительного проектирования утвержденными органом местного самоуправления расчетными показателями обеспечения такой территории объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры, то и в случае отсутствия градостроительных регламентов вплоть до 1 января 2010 г. (крайний срок принятия Правил землепользования и застройки) «в виде исключения» допускается определение параметров и видов использования территории по старым правилам и процедурам, т.е. без градостроительных регламентов. На наш взгляд, для расширительного толкования данной нормы, сформулированной предельно четко и ясно, нет никаких оснований. Совершенно очевидна антикоррупционная направленность данной нормы, призванной создать дополнительный стимул местным органам власти в разработке Правил землепользования и застройки в срок до 1 января 2010 г.

Одним из оснований принятия решения о развитии застроенной территории является наличие на ней многоквартирных домов, признанных в установленном Правительством РФ порядке аварийными и подлежащими сносу.

Согласно ст.32 Жилищного кодекса РФ, признание в установленном Правительством РФ порядке многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции является основанием предъявления органом, принявшим решение о признании такого дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, к собственникам помещений в указанном доме требования о его сносе или реконструкции в разумный срок. В случае, если данные собственники в установленный срок не осуществили снос или реконструкцию указанного дома, земельный участок, на котором расположен указанный дом, подлежит изъятию для муниципальных нужд и соответственно подлежит изъятию каждое жилое помещение в указанном доме, за исключением жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальному образованию.

Обратим внимание, что порядок изъятия земельных участков для муниципальных нужд осуществляется в порядке, установленными ЗК РФ (ст. 45, 46, 49, 55) и ГК РФ (ст. 279-283). Из указанных норм, в частности, ст.49 ЗК РФ следует, что изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд путем выкупа допускается только в исключительных случаях, связанных с размещением ряда объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов их возможного размещения. Применительно к муниципальным объектам, из всего перечисленного в подп. 2 п.1 ст.49 ЗК РФ можно лишь выделить «объекты электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения; автомобильные дороги … межмуниципального, местного значения». Никаких иных вариантов для муниципалитетов ЗК РФ не предусматривает. Отсюда следует, что ЗК РФ предполагает невозможность определения иных вариантов местонахождения линейных объектов, и допустимость этого для строительства жилых домов.

К этому остается добавить, что, во-первых, федеральное законодательство четко не регламентирует возможность изъятия по договору о развитии застроенных территорий ветхих частных домов. Между тем, в населенных пунктах располагается много дачных и садовых жилых домов, которые являются ветхими и, таким образом, потенциально могут попадать под действие рассматриваемой процедуры (в случае внесения таких уточнений в законодательство). Во-вторых, если практика пойдет по пути массового сноса ветхих индивидуальных жилых домов и строительства на этом месте элитного жилья, то это неизбежно породит рост социальной напряженности (как это произошло в Южном Бутово). Между тем, конституционность изъятия у собственников против их воли жилых помещений и участков не для публичных, а фактически частных нужд (строительства другого, элитного жилого дома) ставит вопрос о «двойных стандартах» по отношению к «простой» и «элитной» собственности на недвижимость, что недопустимо в цивилизованном государстве. Следовательно, практика принудительного сноса ветхого и аварийного жилья без согласия граждан-жильцов с последующим коммерческим или иным строительством на этом месте новых жилых домов не соответствует закону. В-третьих, законодательство четко не определяет размер компенсаций собственникам сносимых квартир, что в одних случаях приводит к их занижению, а в других случаях – к непомерному завышению амбиций собственников такого ветхого жилья.

Разрешение данных вопросов является в России насущной задачей, затрагивающей интересы как органов публичной власти, так и граждан, а ее решение во многом будет зависеть от диалога между властью и гражданским обществом.

Аннотация статьи

В статье рассматривается новая процедура правового регулирования застройки территорий населенных пунктов. Ее реализация связана с рядом сложностей, обусловленных межотраслевым регулированием градостроительных отношений и коллизиям норм гражданского, земельного и градостроительного законодательства. Автор предлагает ряд вариантов разрешения сложившихся проблем, и отмечает, что поиск компромисса между частными и публичными интересами невозможен в условиях пассивности гражданского общества.

New procedure of the legal adjusting of building territories of settlements is examined in the article. Its realization is related to the row of complications, conditioned the adjusting of town-planning relations and to the collisions of norms of civil, landed and town-planning legislation. An author offers the row of variants of permission of the folded problems, and marks that the search of compromise between private and public interests is impossible in the conditions of passivity of civil society.

Ключевые слова

Застройка; комплексное освоение в целях жилищного строительства; договор о развитии застроенных территорий; Градостроительный кодекс; многоквартирный дом; недвижимость; Правила землепользования и застройки

Building; complex mastering for housing building; agreement about development of built-up territories; Town-planning code; apartment house; real estate; Rules of land-tenure and building