Право/ 8.Конституционное право

докторант Ph.D Туганбаева М.Ф.

Евразийский национальный университет им. Л.Н. Гумилева,

Республика Казахстан

Некоторые теоретические и практические вопросы определения субъектного состава деятельности по правовой охране Конституции Республики Казахстан

Исследование развития отечественного конституционного законодательства, направленного на обеспечение соблюдения и реализации норм Основного закона государства, показывает, что за последние десятилетия в Казахстане произошла смена модели системы правовой охраны Конституции Республики Казахстан. Трансформация, носящая эволюционный характер, была обусловлена коренными изменениями в правовой системе. В результате проведенной конституционной реформы основным элементом механизма охраны Конституции стал Конституционный Совет Республики Казахстан, сменивший Конституционный Суд Республики Казахстан.

Системе государственной охраны Конституции присуще стремление рассеять концентрацию государственных полномочий между различными субъектами. Так, например, в Республике Казахстан эффективную охрану Конституции обеспечивает Конституционный Совет, а также Президент, являющийся гарантом Конституции. Иными словами, создан государственный механизм, построенный на принципе разделения властей с учетом системы сдержек и противовесов. Как показала практика развития конституционализма, абсолютизация одного из государственных органов в качестве единственного «гаранта Конституции» неизбежно влечет за собой нарушение им конституционных норм либо бездействие органов, на которые возложена отнюдь непростая задача по правовой охране Основного закона государства.

Полагаем, что в целях дальнейшего совершенствования правовой охраны Конституции необходимо прислушаться к мнению учёных-конституционалистов и включить в состав субъектов институты гражданского общества[1]. Следует оговориться, что в целом высказанная идея конструктивна. Однако пока её авторами не сформулированы конкретные предложения о форме и способе участия институтов гражданского общества в системе правовой охраны Конституции.

Вопрос о субъектном составе весьма интересен и заслуживает отдельного рассмотрения, поэтому изложим лишь его основополагающие положения, необходимые для рассмотрения общей системы охраны Конституции и её главных правовых форм.

Субъектный состав определяется не только на законодательном уровне, но правовыми традициями государства. В конституционном праве принято исследовать и анализировать деятельность специализированных органов правовой охраны Конституции, поскольку именно эти органы наделены значительными полномочиями в этой области юридической деятельности. Однако полный перечень субъектов правовой охраны Основного закона государства выглядит следующим образом:

1) глава государства;

2) суды общей юрисдикции;

3) верховный суд как высшая судебная инстанция;

4) специализированные органы конституционного контроля (судебного или квазисудебного);

5) прокуратура.

Глава государства, несомненно, по нашему мнению, относится к числу субъектов, осуществляющих правовую охрану Конституции и актов конституционного значения. Лицо, возглавляющее государство, согласно юридическим традициям многих стран выступает гарантом Конституции и наделяется прерогативами по защите конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, осуществлению мер по охране суверенитета государства, в том числе и с целью обеспечения независимости и государственной целостности. Примером, иллюстрирующим это, может быть Республика Казахстан. Так, например, в соответствии с Конституцией Республики Казахстан, Президент обеспечивает согласованное функционирование органов государственной власти[2], подчиняется Конституции Республики Казахстан.

В отдельных государствах, например, Российской Федерации Конституцией предусмотрено право Президента приостанавливать действие актов органов исполнительной ветви власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции России и федеральным законам. Вышеуказанное полномочие регламентируется частью 2 статьи 85 Конституции Российской Федерации[3].

Интересным представляется способ охраны Основного закона, на который уполномочен Президент Республики Казахстан, ибо ему предоставляются полномочия не только непосредственно контролировать состояние конституционной законности, но и активно влиять на него.

Обобщив практику осуществления главой государства его полномочий как гаранта Конституции Республики Казахстан, можно сделать вывод о том, что в настоящее время он, несомненно, играет ведущую роль в механизме охраны Основного закона.

Президент Республики Казахстан обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внешней и внутренней политики государства, которые затем реализуются в соответствующих законах и подзаконных актах, принимаемых государственными органами власти всех уровней (пункт 1 статьи 40 Конституции Республики Казахстан), он обладает значительными полномочиями по разрешению конституционных споров (пункт 4 статьи 73 Конституции Республики Казахстан) контрольными полномочиями, а также привлечению государственных органов и должностных лиц к конституционной ответственности посредством направления возражений и обращений в Конституционный Совет Республики Казахстан (статья 73 Конституции Республики Казахстан).

Неоспоримыми преимуществами президентской формы охраны Конституции являются оперативность реагирования на попытки нарушения конституционных норм органами государственной власти и должностными лицами и действенность данных мер.

Так, например, 11 апреля 1997 года в Конституционный Совет Республики Казахстан поступило обращение Президента Республики Казахстан о рассмотрении на предмет соответствия Конституции Республики Казахстан представленного 24 марта 1997 года на подписание Президенту Республики Казахстан Закона Республики Казахстан «О языках в Республике Казахстан», принятого Парламентом Республики Казахстан 12 марта 1997 года.

Постановление касалось принципиального вопроса - статуса государственного языка и официально употребляемого русского языка, что само по себе акцентирует наше внимание на том, что глава государства незамедлительно прореагировал на попытку нарушения конституционной нормы закрепленной в статье 7 Конституции Республики Казахстан.

В результате конституционного производства членами Конституционного Совета Республики Казахстан было указано, что «…установление самого перечня профессий, специальностей, а также должностей, для которых необходимо знание государственного языка в определенном объеме и в соответствии с квалификационными требованиями, не противоречит Конституции Республики Казахстан»[4]. Однако определение названного перечня именно Правительством Республики противоречит подпункту 1) пункта 3 статьи 61, пункту 4 статьи 3 и пункту 4 статьи 33 Конституции Республики Казахстан является нарушением принципа разделения властей, поскольку регулирование отношений, затрагивающих правосубъектность граждан, относится к компетенции Парламента Республики Казахстан.

Таким образом, в результате рассмотрения обращения Президента Конституционный Совет Республики Казахстан статью 8 Закона Республики Казахстан «О языках в Республике Казахстан», представленного на подпись Президенту Республики Казахстан, признал не соответствующей пункту 2 статьи 7 Конституции Республики Казахстан. Как известно, законы, не соответствующие конституционным нормам, не могут быть подписаны и введены в действие.

Все это обуславливает существенные успехи института президентства в сфере приведения в соответствие с Конституцией Республики Казахстан законодательства.

Для совершенствования системы правовой охраны Конституции со стороны главы государства представляется важным заставить все части контрольного механизма действовать согласованно.

Однако, негативной стороной правовой охраны Конституции главой государства является то, что она не облечена в собственную процедурную форму в отличие от деятельности специального субъекта, который имеет собственный регламент.

Конституция Республики Казахстан устанавливает право Парламента Республики Казахстан на совместном заседании Палат заслушивать ежегодные послания Конституционного Совета Республики о состоянии конституционной законности (подпункт 6) статьи 53 Конституции Республики Казахстан).

Председателю Сената и Председателю Мажилиса, Премьер-министру, и не менее одной пятой части от общего числа депутатов Парламента Республики Казахстан предоставлено право направлять обращение в Конституционный Совет Республики Казахстан о признании законов, принятых Парламентом Республики Казахстан и представленных на подпись Президенту не соответствующими Конституции, а также толковании конституционных положений (пункт 1 статьи 72 Конституции Республики Казахстан). Примечательно, что Парламент Республики Казахстан может применять конституционную ответственность к Президенту Республики Казахстан (статья 47 Конституции Республики Казахстан).

Важной составляющей системы правовой охраны Конституции является судебный контроль.

Конституция Республики Казахстан устанавливает, что «Суды не вправе применять законы и иные нормативные правовые акты, ущемляющие закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина. Если суд усмотрит, что закон или иной нормативный правовой акт, подлежащий применению, ущемляет закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина, он обязан приостановить производство по делу и обратиться в Конституционный Совет с представлением о признании этого акта неконституционным»[5].

Необходимо отметить, что цитируемое правило учитывает нюансы государственного устройства Республики Казахстан и отражает систему закрепленных в Конституции ценностей. В частности, принята во внимание система сдержек и противовесов и сбалансирован механизм правовой охраны Конституции Республики Казахстан.

Положительные результаты, которых добились органы, осуществляющие деятельность по правовой охране Конституции Республики Казахстан, в частности, Конституционный Совет во взаимодействии с судами общей и специальной юрисдикции в ближайшее время могут стать недостаточными. Всё чаще в научных кругах ставится вопрос о том, что используемая в Конституции Республики Казахстан формулировка «Суды не вправе применять законы и иные нормативные акты, ущемляющие закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина» ставит в неравное положение субъектов права. Фактически такое правило означает возможность применения судом закона, ущемляющего закрепленное конституционными нормами равенство государственной и частной собственности, права каждого на судебную защиту, долга и обязанности каждого платить законно установленные налоги, сборы и прочее. Приведем пример, который проиллюстрирует нам ситуацию и вероятно прояснит причину назревшей дискуссии о неравенстве субъектов. Предположим, что в экономическом и городском суде одновременно рассматриваются два гражданских дела. В первом из которых, сторонами являются налоговый орган-представитель налогового комитета города N и налогоплательщик, гражданин Республики Казахстан Иванов И.И.. Тогда как в специализированном экономическом суде сторонами по рассматриваемому делу проходят налоговый орган города N и налогоплательщик - юридическое лицо. Допустим, что оба рассматриваемых в суде спора имеют одинаковый предмет. В случае, если по первому делу суд усмотрит, что Налоговый Кодекс, подлежащий применению, в рассматриваемом деле ущемляет закрепленные Конституцией Республики Казахстан права и свободы налогоплательщика Иванова И.И., он приостановит производство и обратится в Конституционный Совет Республики Казахстан с представлением о признании Налогового Кодекса Республики Казахстан неконституционным. Совсем иначе будет обстоять дело, если судья экономического суда усмотрит, что Налоговый Кодекс, подлежащий применению в рассматриваемом деле, ущемляет права юридического лица. Между тем, сколько нибудь ясного объяснения почему налогоплательщик – физическое лицо подлежит большей защите, чем налогоплательщик - юридическое лицо, не даётся. Кроме этого, в Конституции Республики Казахстан чётко сказано, что долгом и обязанностью каждого является уплата законно установленных налогов, сборов и никаких сомнений в том, что слово «каждый» обозначает всех субъектов права нет.

Иными словами, традиции, в соответствии с которыми создаются тексты Конституций государств, не должны влиять на степень защищенности субъектов права, в противном случае говорить о победивших в обществе демократических идеалах было бы преждевременно.

Кроме этого, Конституция, являясь фундаментом правовой системы, устанавливает ключевые принципы, ценности в соответствии с которыми позже формируется всё национальное законодательство, и при неверной расстановке приоритетов в действующем законодательстве возможно возникновение перекосов. При этом не оспаривается тот факт, что человек, его права и свободы являются высшими ценностями демократического, светского, правового и социального государства, коими себя утверждают абсолютное большинство государств. Современным демократическим государствам свойственно не только уважение прав человека, но и господство правовых законов, развитое гражданское общество, частная собственность, равный подход к неравным субъектам действительно является демонстрацией уважения идеалов демократии.

Похожая практика сложилась и в Российской Федерации, где суды также наделены правом «не применять те правовые нормы, которые, по убеждению суда, не соответствуют Конституции Российской Федерации (в этом случае суд обязан обратиться в установленном порядке в Конституционный Суд по поводу признания такой нормы неконституционной)»[6].

Отметим, что ключевые принципы поведения судебных органов (обращение в орган конституционной юстиции с целью признать акт/норму неконституционной) в момент обнаружения несоответствия действующего законодательства конституции адаптированы к правовым реалиям России. Кроме этого, в Российской Федерации достаточно лишь обнаружить факт противоречия правовой нормы Конституции Российской Федерации и судья, на законном основании, вправе отказаться от применения не соответствующей Конституции нормы.

Интересным представляется практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов России, сложившаяся после издания Пленумом Верховного Суда Российской Федерации Постановления № 8 от 31 октября 1995 года «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»[7]. По нашему мнению, именно под влиянием вышеназванного постановления деятельность судов общей юрисдикции и арбитражных судов вышла на новый, более высокий уровень правовой охраны Конституции России. В соответствии с вышеуказанным постановлением, разрешая дело, суды вправе не применять закон в следующих случаях:

а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;

б) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей;

в) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;

г) когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.

Разумеется, нужно отдать должное тому, что сформулированное правило отражало российскую правовую действительность 1995 года. Основной закон Российской Федерации 1993 года на момент издания Пленумом Верховного Суда Постановления № 8 от 31 октября 1995 года действовал менее двух лет. Пожалуй, ни одно государство современности не способно за двухлетний срок изменить действующее законодательство и привести его в строгое соответствие с новой Конституцией, устранить противоречия. Здесь необходимо учесть и тот факт, что Россия имеет федеративное государственное устройство, что само по себе усложняет процесс обновления законодательства и приведения его в стройную, непротиворечивую систему.

К тому же добиться реализации Конституции Российской Федерации всеми субъектами права не так просто, и именно в этих целях судам было предоставлено право не применять федеральные законы.

Процесс постепенного поступательного развития законодательства, в итоге, привёл к желаемому результату почти полной замене нормативного материала, не соответствующего Конституции 1993 года.

Вместе с тем, говорить о полном устранении таких несоответствий было бы не верно. Как показывает мировая практика два десятилетия – недостаточный срок для создания согласованной с основным законом страны системы законодательства. Именно поэтому судам как одному из ключевых субъектов, осуществляющих правовую охрану Конституции РФ, предоставлено достаточно полномочий для своевременного реагирования и сдерживания процессов, негативно влияющих на уровень конституционной законности в стране.

Как видим из приведенного анализа, суды общей юрисдикции не только наделены рядом полномочий в сфере правовой охраны Конституции, но являются своего рода «первичным звеном обеспечения конституционности». Это обусловлено, прежде всего, спецификой предмета конституционного регулирования, а также внутренней иерархией конституционных норм и подчинением текущего законодательства Основному закону государства.

Тем не менее, суды не способны охватить своим контролем весь нормативный материал. Одной из причин такого положения можно назвать гипотезу статьи 78 Конституции Республики Казахстан, то есть представление направляется в случае, если решение по делу, находящемуся в судебном производстве, судом не принято. С другой стороны, охрана Конституции не может быть сконцентрирована в руках отдельных государственных органов, поэтому существуют и другие субъекты правовой охраны Конституции.

Среди прочих субъектов, выполняющих функцию правовой охраны Конституции следует назвать, прежде всего: органы прокуратуры, омбудсмена, деятельность которых также направлена на обеспечение режима конституционной законности, охрану прав и свобод человека.

Необходимо отметить, что прокуратура как орган осуществляющий деятельность по правовой охране Конституции Республики Казахстан, при наличии достаточно высокого статуса, независимости и широких полномочий не может эффективно осуществлять деятельность по принятию мер, направленных на выявление и устранение нарушений конституционной законности. В частности, в действующем законодательстве указано, что в целях верховенства Конституции прокуратура от имени государства «опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам Республики»[8], но кто именно должен реагировать на протест не указано. Подразумевается, что «Акты прокурорского надзора, вынесенные на основании и в порядке, установленном законом, обязательны для всех органов, организаций, должностных лиц и граждан» (статья 4 Закона от 21.12.1995 N 2709 «О прокуратуре»). Между тем без точного описания механизма реагирования на протесты прокуратуры норма, по сути, бессмысленна. Протест, в соответствии с законом, должен быть адресован «в органы и должностным лицам, их принявшим», но обеспечение его исполнения является критерием эффективности предпринятых мер по правовой охране Конституции Республики Казахстан. Заметим, что в качестве субъекта обращения в Конституционный Совет Республики Казахстан генеральный прокурор не обозначен.

Таким образом, подразумевается, что Парламент Республики Казахстан в лице Председателя Сената или Председателя Мажилиса или не менее одной пятой части от общего числа депутатов Парламента каждой из палат, в случае направления протеста генерального прокурора, воспользуются правом обращения в Конституционный Совет Республики Казахстан. Однако, обязанность направить обращение в Конституционный Совет Республики Казахстан не предусмотрена действующим законодательством.

Иными словами, даже если генеральный прокурор опротестует закон не соответствующий Конституции Республики Казахстан, четко изложив причины такого несоответствия это вовсе не означает, что закон не подлежит исполнению.

Объективно оценивая вышеуказанные нормы действующего законодательства, приходим к выводу, что нужна конкретизация вышеприведенной нормы закона, ибо цель правового регулирования не достигнута.

Далее кратко рассмотрим деятельность специализированного органа правовой охраны Конституции. В какой форме бы он не был создан, орган конституционной юстиции, прежде всего, должен выступать в виде своеобразной контрольной инстанции, выполняя в императивной форме корректирующую функцию. Его решения о конституционности или неконституционности правового акта или по конституционному спору окончательны и не подлежат обжалованию. Правовые позиции могут рассматриваться иными судебными органами как своего рода «образцы» обеспечения конституционности.

Ретроспективная конституционная ответственность занимает «финальное» место в механизме охраны Основного закона государства, что обусловлено восстановительным характером значительной части конституционно-правовых санкций. Применение мер конституционной ответственности возможно в том случае, если осуществление Президентом полномочий как гаранта Конституции, а также конституционный контроль или конституционный надзор не привели к восстановлению нарушенных норм Конституции. Роль конституционной ответственности обусловливается особым характером конституционно-правовых санкций - они направлены не только на наказание виновных, но и на восстановление нарушенных конституционных норм.

Таким образом, для совершенствования системы правовой охраны Конституции Республики Казахстан необходимо внести ряд изменений и дополнений в действующее законодательство. В частности, включить Генерального прокурора в число субъектов, обладающих правом обращаться в Конституционный Совет Республики Казахстан. Вышеизложенное предложение, по нашему мнению, послужит фактором повышения результативности контрольного механизма.

Литература:

1. Белкин А.А. Обеспечение конституционности: сопряжение механизмов //Законодательные ведомости Санкт - Петербурга, 1995. N 15 - 16. С. 64 – 7/

2. Конституция Республики Казахстан. Комментарий./ Под общей ред. Сапаргалиева Г.С. Алматы, 1998.

3. Конституция Российской Федерации: Официальный текст (с изменениями от 9 января 1996 г., 10 февраля 1996 г., и 9 июля 2001 г.).- М.: «Вече», «Поматур», 2004.-48с.

4. Постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 8 мая 1997 года № 10/2 «Об обращении Президента Республики Казахстан о соответствии Конституции Республики Казахстан представленного на подпись Президенту Республики Казахстан Закона «О языках в Республике Казахстан», принятого Парламентом Республики Казахстан 12 марта 1997 года// Сборник нормативных постановлений Конституционного Совета Республики Казахстан 1996-2003 год (по состоянию на 1 декабря 2003 года). Астана. 2003 г. 815 с.

5. Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 года// http://www.constcouncil.kz/rus/norpb/constrk/#ra6

6. По изданиям: Конституция Российской Федерации: Энциклопедический словарь. - М.: Научное издательство «Большая Российская энциклопедия», 1995.; Указ Президента Российской Федерации «О включении новых наименований субъектов Российской Федерации в статью 65 Конституции Российской Федерации» от 9 января 1996 г. № 20// Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 3, 152 c.

7. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 8 от 31 октября 1995 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» (с изменениями, внесенными постановлением Пленума от 6 февраля 2007 г. № 5)// http://www.supcourt.ru/vscourt_detale.php?id=938

8. Закон Республики Казахстан от 21.12.1995 N 2709 «О Прокуратуре»// http://www.pavlodar.com/zakon/?dok=00129&all=all