Подкарпатская Русь как часть Чехословакии в период между войнами

Д. ю. н., доц. Карел Шелле

Юридический факультет Университета им. Масарика, г. Брно

1. Присоединение Подкарпатской Руси к Чехословацкой Республике

В соответствии с положением малого Сен-Жерменского договора от 10 сентября 1919 года Подкарпатская Русь стала самой восточной частью Чехословацкой республики периода между войнами. O её присоединении к Чехословацкой республике начали говорить уже в 1918 году, когда на съезде в Хоумстеде часть подкарпаторусских эмигрантов высказалась за это решение как за единственное из возможных альтернатив. В результате дальнейших событий, в соответствии с интересами держав-участниц соглашения и при активном участии части закарпатских политических кругов проблематика Подкарпатской Руси оказалась в числе вопросов, обсуждаемых на Парижской мирной конференции, которая приняла однозначное решение о её включении в состав Чехословакии.[1] Однако, ещё во время переговоров в Париже по этому вопросу чехословацкое правительство предприняло решительные шаги на подкарпаторусской территории. Уже 29 июля 1919 года на основании постановления правительства был наделён полномочиями министр внутренних дел, для того, чтобы он мог направить сюда ведущего гражданского чиновника с группой сотрудников для ведения административных дел.[2] На основании этого министр внутренних дел постановлением от 1 августа 1919 года N. 9789 поручил Й. Брейху руководство гражданским управлением в тех областях, которые уже в тот период подчинялись военному генералу Хенноквей. Эта гражданская администрация должна была обеспечить политическую, экономическую и культурную консолидацию страны под непосредственным руководством министерства внутренних дел.

В результате постановления Совета министров от 7.сентября 1919 года 18. сентября 1919 года генералом Хенноквейем был провозглашён так называемый „Генеральный статут“ для Подкарпатской Руси.[3] Сначала он распространялся только устными заявлениями и плакатами, однако, подлинным текстом считается его опубликованный вариант в Главном сборнике гражданского управления Подкарпатской Руси 18 февраля 1920 года. Речь шла o .юридической норме sut generis, которая, с одной стороны, включала буквальный перевод соответствующих статей Сен-Жерменского договора, а с другой, определение границ, рассуждение о языковом вопросе и окончательное определение основ организации Подкарпатской Руси. Ввиду значения этого документа, автором его концепции был сам президент Масарик.[4]

Во главе Подкарпатской Руси встал командующий генерал, о котором статут, хотя и не упоминал определённо, но его значительное положение следует из того , что статут был им опубликован. Он был не только военным начальником, но и в гражданских делах имел решающее слово.[5] Наряду с ним был учреждён пост администратора, официально называемого „начальником политического ведомства“, который встал во главе гражданского ведомства. Отношения между командующим генералом и администратором, однако, не были точно определены. Его должность была временной в том смысле, что, он должен был подготовить введение автономии в соответствии с Сен-Жерменским договором, его положение было, главным образом, определено в постановлении Министра внутренних дел от 1 августа 1919 года N 9789, согласно которому Брейха был назначен администратором и в котором было указано, что по службе подчиняется прямо министру внутренних дел и одновременно становится гражданским атташе командующего генералаa. Этому соответствовало и содержание постановления того же министра от 8 октября 1919 года N 48452, в котором было поручено администратору организовать гражданское управление так, чтобы сразу правильно функционировало. Особо было подчёркнуто, что в Подкарпатской Руси управление военное, которое само несёт ответственность и потому руководящий чиновник является лишь адлатом генерала. Одновременно на руководящих чиновников была возложена обязанность подготовить будущую управленческую организацию.[6]

На основе Генерального статута был учреждён директорат из пяти членов во главе с американским русином Г. П. Жатковичем, который, однако, имел лишь совещательные функции в делах, определённых Сен-Жерменским договором Сейму Подкарпатской Руси и при увольнении чиновников.[7] Споры между директоратом и администратором должен был окончательно решать непосредственно президент Республики.

Однако, Генеральный статут вызвал у русинского населения серьёзное недовольство и протесты Центрального национального совета, который возник под влиянием делегации американских русинов путём объединения существующих тогда трёх национальных советов.[8] Значительные конфликты возникли также между директоратом и администратором, поскольку члены директората стремились к тому, чтобы из совещательного органа стать органом руководящим. Всё это закончилось предложением декларации директората президенту Республики а затем и отставкой членов директората..

На территории Подкарпатской Руси постепенно начала создаваться и управленческая организация, которая, однако, была приспособлена к отношениям в Словакии. Вся территория была разделена на четыре жупных района со штаб-квартирами в Ужгороде, Мукачево, Берегово и Велкем Бочково. Жупное ведомство в Ужгороде начало работать уже в феврале 1919 года, а в Мукачево с мая 1919года. В Берегово оно сначала начало действовать с сентября 1919 года как филиал мукачевского ведомства, однако, уже в том же году взяло в свои руки всю работу жупы бережской. Жупное ведомство в Велкем Бочково начало работать только в июле 1920 года, но позже было переведено в Мармарошскую Солотвину.[9]

Включение Подкарпатской Руси в Чехословацкую Республику, безусловно, относилось к самым проблематичным успехам чехословацкой заграничной политики на Парижской мирной конференции. Это тоже привело к значительному усложнению политической ситуации в этой части Республики, что создавало безошибочное предположение о том, что нужно будет ожидать и определённых проблем при консолидации гражданского ведомства.

2. Стремление к новой административной организации посредством т. наз. жупного закона 1920 года

В феврале 1920 года наряду с чехословацкой конституцией был принят и закон об организации жупных и районных органов, реализация которого должна была устранить временное положение, которое длилось от возникновения Республики, заимствованием австрийской и венгерской администрации в Чехословацкой Республике. Это должно было привести не только к демократизации управления, устранению двуколейности, но и, прежде всего, к унификации управления на всей территории Республики. Закон должен был действовать на всей территории государства, за исключением столицы Праги, положение которой должно было быть определено особым законом. Как следовало из более поздних комментариев к этому закону, определённую нечёткость вызвало его действие именно на территории Подкарпатской Руси. Прежде всего, проф. Фр. Вейер, как в своём „Чехословацком административном праве“, так и в  Juristenzeitung N. 11.,1922 года возмущался тем, что „ законодатели допустилив законе большие неувязки“. По его мнению, как на основании всего содержания закона, так и особого, гарантированного конституцией положения Подкарпатской Руси, можно, якобы, с определённостью полагать, что жупный закон не относится к данной части Республики.[10] Несколько более сдержанно по данной проблематике высказался проф. Б. Бакса в статье „Закон o жупной организации и его недостатки“, где также указал на определённую нечёткость жупного закона в этом отношении.[11] Против данной точки зрения выдвинул своё мнение K. Лаштовка, позиция которого основывалась на соображении о том, что „во время переговоров o жупном законе было неясно, какая конституция будет у Подкарпатской Руси и, вероятно, было бы уместным, чтобы гарантированная конституцией автономия Подкарпатской Руси была тесно связана с жупной организацией. Поэтому в жупном законе был выражен только принцип, заключающийся в том, что жупная организация не является делом местной администрации и действительна и для Подкарпатской Руси, но одновременно было выпущено всё, чтобы могло будущей конституции Подкарпатской Руси как-либо вовремя решать.“[12] Фактом было то, что, как в соответствии с заголовком, так и § 1, жупный закон должен был касаться всей территории Республики. Ввиду того, что в то время, когда принимался закон, данная часть Республики являлась уже её составляющей, его действие должно было логически распространяться и на Подкарпатскую Русь. Об этом, наконец, свидетельствовало и положение § 6, где прямо говорилось о Подкарпатской Руси. Нечёткость действия закона в данной части Республики была вызвана, прежде всего, тем фактом, что в приложении подкарпаторусская территория была полностью выпущена, и, таким образом, если бы закон должен был бы быть реализован и там, то его нужно было бы дополнить в этом отношении и должно было бы быть определено, как будет эта территория разделена. В приложение A Подкарпатская Русь не была включена на последнем заседании конституционного комитета Революционного национального собрания по предложению представителя Министерства внутренних дел Б. Бобка. А также, согласно точке зрения и самого данного министерства, закон о жупных и районных ведомствах, тем не менее, должен был действовать в Подкарпатской Руси.[13]

Согласно жупному закону, внутренне управление в Республике должны были осуществлять жупные и им подчинённые районные ведомства. Жупные ведомства далее должны были подчиняться прямо Министерству внутренних дел, в том случае, если исходя из положений некоторых иных предписаний не следовала их подчинённость в некоторых вопросах другим центральным органам. Районные ведомства должны были осуществлять в своём округе внутреннее управление, которое, согласно дотоле действующим предписаниям, принадлежала в Словакии и Подкарпатской Руси slúžnovským(служебным) ведомствам (vrchní slúžný, slúžný). Жупным ведомствам принадлежало управление в пределах деятельности комитетов, их органов и административных комитетов. В городах с регулируемым муниципалитетом было оставлено исполнение работы районных ведомств их органам – за исключением текущих дел, которые выполняли административные комитеты – которые должны были перейти в жупные ведомства. Одновременно жупное ведомство должно было быть контрольной и отзывной инстанцией против решений putkmistra (путкмистра), муниципалитета и городского полицейского гетмана этих городов. Во главе районного ведомства должен был быть поставлен районный начальник, во главе жупы- назначенный жупан. Жупный закон, однако, был реализован в 1923 году только в Словакии и, таким образом, совсем не коснулся административной организации Подкарпатской Руси.

2. Развитие окончательного управления в Подкарпатской Руси в 1927 году

Генеральный статут, провозглашённый генералом Хенноквейем в ноябре 1919 года, вызвал среди населения Подкарпатской Руси значительное сопротивление. Между тем, однако, Национальным собранием был утверждён конституционный документ, в котором в духе переговоров на Парижской мирной конференции и в соответствии с так называемым малым Сен-Жерменским договором говорилось oб „автономной области Подкарпатской Руси“, которая должна была быть оснащена „самой широкой автономией, совместимой с единством Чехословацкой Республики“.

26 апреля 1920 года правительство выпустило постановление N 356 Сб. Об изменении генерального статута. Распоряжение было выдано на основании § 3 абз. 8 конституционного документа, где говорилось, что „детали, особенно о праве избирать и об избрании в сейм, упорядочивающие особые положения“. Из слова „положения“ Верховный административный суд сделал вывод, что данную проблематику можно упорядочить как законом, так и распоряжением, и, таким образом, распоряжение правительства от апреля 1920 года признал законным.[14]

Согласно цитируемому распоряжению, во главе Подкарпатской Русиi оказался губернатор, назначенный президентом Республики по предложению правительства на срок, пока не будет создан сейм. Деятельность губернатора заключалась в том, что он представлял Подкарпатскую Русь на переговорах с правительством, вести переговоры губернского совета, подписовать распоряжения и постановления нормативного характера, выданные гражданским управлением для всей подкарпаторусской территории, назначать чиновников и т. д. Наряду с губернатором, президентом Республики был назначен вице-губернатор как его заместитель и одновременно „непосредственный начальник всех сотрудников Гражданского управления Подкарпатской Руси и ведомств и институтов, присоединённых и подчиняющихся Гражданскому управлению“ (§ 3 абз. l). Споры между губернатором и вице-губернатором решало правительство. Образцом отношений между губернатором и вице-губернатором, вероятно, служили отношения генерального губернатора и премьер-министра в британских доминионах. Вице-губернатор не был лишь заместителем губернатора и подчинённый ему, но был независимым чиновником с собственными правомочиями, прямо отчитывающимся перед правительством.

Правительственное распоряжение N. 356/1920 Cб,. далее предусматривало создание губернского совета, в который должны были входить, помимо губернатора и вице-губернатора, десять избранных и четыре назначенных правительством члена. Однако, данный орган никогда не был создан.