Кукурудз Т.Ю.

Запорізький національний університет

Адміністративний договір: крок назад або вимога сьогодення

До набрання чинності Кодексом адміністративного судочинства України (далі КАСУ) вітчизняне законодавство не виділяло таке поняття як адміністративний договір. Не зважаючи на те, що визначення виду договору має належати до матеріальної норми, саме процесуальний закон вперше дав визначення цьому терміну. Так, відповідно до п. 14 ст. 3 КАСУ адміністративний договір – це дво- або багатостороння угода, зміст якої складають права і обов‘язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб‘єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди.

Треба зазначити, що адміністративний договір є нове і ще недостатньо вивчене і осмислене явище, тому навколо цього питання і точиться так багато суперечок і дискусій. Одні вчені-адміністративісти вважають, що адміністративний договір – це об’єктивна необхідність, особливий універсальний засіб управлінської діяльності; а інші – що це штучно надуманий інститут адміністративного права, зміст якого не відповідає правовим та національним особливостям внутрішньодержавного регулювання.

Прихильники адміністративного договору посилаються на ч. 2 ст. 143 Конституції України, де сказано, що до повноважень обласних та районних рад віднесено, зокрема, затвердження та контроль за виконанням районних і обласних бюджетів, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм; та на ч. 5 ст. 35 Закон України “Про місцеві державні адміністрації”, який передбачає, що для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати спільні органи та організації, але опоненти зазначають, що у вказаних нормах немає прямого посилання на адміністративний характер договорів за їх назвою чи сутністю, а аналіз їх змісту свідчить про відсутність імперативного припису, визначального для адміністративного права. Два адміністративні органи можуть будувати свої відносини без імперативного припису, якщо рівні між собою структури скористаються диспозитивним методом регулювання. Ним може бути спільне рішення (постанова, розпорядження тощо) кількох структур з метою координації спільних дій чи вирішення одного питання.

У системі державного управління адміністративний договір застосовують у господарській, соціальній, духовній і адміністративно-політичній сферах діяльності держави. Це означає, що в процесі своєї діяльності органи державного управління можуть здійснювати власні повноваження шляхом не тільки видання актів управління, а й укладання адміністративних договорів. Безспірним є те, що сама природа державного управління припускає імперативність односторонніх юридично-владних волевиявлень, і тут доречно пригадати родове поняття договору як інституту права. І прихильники і противники нововведення погодяться, що категорія договору ґрунтується на цивільному праві. Водночас цей правовий інститут є одним із визначальних і для цивілістики в цілому, адже свобода договору безпосередньо належить до загальних засад цивільного законодавства (п. 3 ст. 3 ЦК України). Принцип свободи договору означає право вільного визначення умов договору та встановлення паритетної відповідальності незалежно від статусу суб’єкта. Договір завжди відповідає рівності сторін. Цей принцип не можна віднести до адміністративного договору, адже учасники цього договору «перебувають не в однаковому стані», тому що орган управління зберігає владні повноваження адміністративного характеру.

На думку вчених, які погоджуються з існуванням адміністративного договору, договір є універсальною загальноправовою категорією і тому може використовуватися у сфері як приватного, так і публічного права. У зв'язку з цим вони визнають неспроможною точку зору, відповідно до якої договір є винятковою приналежністю цивільного та деяких інших галузей приватного права і не може використовуватися в галузі адміністративного права.

Адміністративний договір є різновидом публічно-правового договору. В системі правових зв'язків він посідає проміжне місце між адміністративним актом (одностороннє волевиявлення державного органу влади) і договором приватноправового характеру. Суддя Київського апеляційного господарського суду Синиця О.Ф. не погоджується з вищенаведеною думкою і вважає поєднання адміністративного і цивільного права штучною сумішшю, яка є нежиттєздатною в силу суперечливості і взаємовиключності публічного і приватного права. У своїй статті «Адміністративний договір, або три кроки назад» Синиця О.Ф. наводить приклад адміністративних договорів придбання державного майна в порядку приватизації. Він розділяє цей процес на два різні за правовою природою етапи. Перший – держава у відповідності до спеціального законодавства за адміністративною процедурою приймає рішення про роздержавлення майна і доручає уповноваженому органу здійснити його відчуження, другий – держава входить на вільний ринок і пропонує потенційним покупцям (у тому числі пільговикам) на цивілістичній основі придбати майно за визначеними у законі і договорі умовами. За своїм правовим змістом і методом другий етап нічого спільного з адміністративним правом не має. Що стосується інтересу держави у наступному ефективному використанні роздержавленого майна, то такий інтерес у широкому розумінні присутній, у тому числі і в цивільному праві.

Метою адміністративних договорів здебільшого є реалізація публічних інтересів і тому противники адміністративного договору стверджують, що саме штучне перебільшення у будь—якому цивільному договорі адміністративної компоненти призведе до того, що в силу правової природи публічності та національних економіко-правових традицій адміністративний інтерес буде витісняти в адміністративному договорі інтерес приватний. Внаслідок чого адміністративний договір не стримає сваволю владного органу управління, провокуватиме його вихід у договорі за межі припису закону і дасть новий потужний поштовх корупції.

В юридичній літературі, незважаючи на дискусійний характер питання щодо класифікації адміністративних договорів за предметним критерієм, наводять їх перелік: договори про компетенцію (розмежування або делегування повноважень і предметів відання); договори у сфері управління державною власністю; договори, що забезпечують державні потреби (державні контракти (договори); контракти з державними службовцями, студентами; фінансові та податкові угоди; договори про взаємодію, співпрацю; концесії та інвестиційні угоди; договори про надання деяких послуг приватним особам, наприклад, охорона громадського порядку та майна, перевезення в громадському транспорті, комунальні послуги тощо.

Таким чином можна зробити висновок про різноманітність думок та поглядів на поняття адміністративного договору як засобу управлінської діяльності, але не зважаючи на дискусійність цього питання фактом залишається те, що на сьогодні це поняття визначено законодавчо (КАСУ). Але на сьогодні існує гостра необхідність подальшого розвитку і вдосконалення теоретичної бази досліджуваного явища та прийняття нормативно-правових актів, які б регулювали адміністративно-правові відносини та поставили крапку в суперечках та дискусіях, що точаться навколо поняття адміністративного договору.

Література:

1. Битяк Ю.П. Адміністративне право України: Підручник. - К.: Юрінком Інтер, 2006.

2. Стефаник В.С. Адміністративний договір: необхідність впровадження// www.scourt.gov.ua.

3. Синиця О.Ф. Адміністративний договір, або три кроки назад//Вісник господарського судочинства – 2006 – №4. – С.9.

4. Скворцов С.С. Адміністративний договір як засіб управлінської діяльності: Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. – Харків: Харківський національний університет внутрішніх справ, 2005.